农田水利建设投融资问题的现状与思考

'　　农田水利建设投融资问题的现状与思考加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全和国家安全。农田水利建设被提到前所未有的高度，而农田水利建设的最大困难就是资金筹集问题，如何落实中央“一号文件”和中央水利工作会议精神，细化有关措施，是当前亟待关注和解决的问题。　　一、我国农田水利建设现状　　1.农田水利建设的涵义。农田水利建设是指为发展农业生产服务的水利事业。基本任务是通过水利工程技术措施，改变不利于农业生产发展的自然条件，为农业高产高效服务。主要任务就是通过兴修为农田服务的水利设施，包括灌溉、排水、除涝和防治盐、渍灾害等，建设旱涝保收、高产稳定的基本农田。　　 2.农田水利建设的现状令人堪忧。自上世纪80年代以来，我国农田水利投入呈现逐渐弱化恶化的趋势，几乎没有大规模地兴修过农田水利设施，有些地区连维护工作都不做了。多年的投入欠账与制度缺失，使许多农田水利设施年久失修，很多水渠和水库或被泥沙拥堵，或被用来排放污水。与此同时，中国农业生产面临最大的自然威胁就是旱涝灾害。近年来我国频繁发生严重洪涝干旱灾害，如2010年我国干旱覆盖范围之广、持续时间之长、灾害损失之重，为1998年以来之最；2011年初全国多个省份冬春连旱。这些灾害都凸显水利设施，尤其是对农业生产影响重大的中小型水利设施基础薄弱、欠账太多、全面吃紧。有人形象地总结一些地方抗旱遭遇的尴尬“有库无水，有水无泵，有泵无渠，有渠不通。”一些小麦、水稻等粮食主产区出现“天上无雨、河渠无水”的局面，对农业生产构成了严重威胁。　　二、农田水利建设投融资面临的困境　　1.农田水利建设资金缺口较大。一是从全国层面上看。“一号文件”明确提出力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。按照2010年我国水利投资2000亿元计算，虽然未来10年的水利投资将达到40000亿元，但我国当前的农田水利建设就存在高达30000亿元的资金缺口。二是从地方层面上看。安徽省唯一粮食产量超百亿斤的传统农业大市―阜阳市，2010年预算用于农田水利建设管理维修的水库、堤防加固费用4.96亿元，实际筹措资金1.91亿元，资金到位率仅为38.51%，资金短缺严重制约了农田水利工程的兴修和利用。　　 2.农田水利建设贷款风险补偿机制缺失。目前各级政府对金融机构发放农田水利建设贷款都没有相应的税费减免等优惠政策，也缺少特定的贷款保全和风险补偿政策，因此贷款发生损失后，根本没有从有关部门获得一定比例补偿的可能性。调查显示：安徽省阜阳市尚未建立农田水利建设贷款的税费减免等优惠政策及贷款保全和风险补偿政策，加之农田水利建设项目投入大、期限长、见效慢且工程回报率较低，除农业发展银行外，其他金融机构很少发放农田水利建设贷款。在缺少合格抵押品和信用担保的情况下，商业银行主要以“过桥贷款”形式，间接地发放短期农田水利建设贷款，农田水利建设陷入商业性银行信贷支持的盲区。　　3.农田水利建设贷款缺乏合格的承贷主体。农田水利设施建设贷款金额大、期限长，加上水利设施经营主体、运行机制、经营模式、产权归属等问题都不太清晰，企业、居民个人难以成为合格的贷款对象。尽管阜阳市政府成立了城市建设融资平台，但是缺少专门的农田水利建设融资平台，巨额水利资金需求无法找到合格的承贷主体。同时，金融机构普遍担心农田水利基本建设由于在管理上涉及部门众多，一旦政府换届，很可能面临“新官不理旧债”的情况。金融机构发放水利贷款的积极性不高，又加大了资金缺口。如安徽省阜南县2008-2010年实际农田水利建设资金中银行信贷资金占比平均仅为21.98%，而2008、2009年分别只达到1%、18%。　　4.中央“一号文件”相关配套细则尚未出台。中央 “一号文件”中明确提出，大幅度增加中央和地方财政专项水利资金，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。“收益是指地方土地出让毛收入，还是指扣除拆迁、安置成本之后的净收入？”两种不同的划分将导致土地出让金收益数额的巨大差异：如果以2010年全国土地出让金27000亿元计算，那么意味着将有2700亿元资金用于农田水利建设；如果以2010年全国土地出让金净收益7000亿元计算，10%就是700亿元，两者相差近4倍。但由于没有相关配套细则，各地对土地出让金收益这一概念理解也不统一，该政策目前未能真正落实，发挥其作用。　　5.农田水利建设资金全国统筹办法尚未制定。由于我国幅员辽阔，东部发达地区土地出让金收益数额巨大，占全国的60%以上，但几乎没有农田水利建设需求；而中西部需要水利灌溉的地区，土地出让金却极为有限。如何从国家层面统筹不同地区的土地出让金，解决东西部农田水利建设资金的不平衡问题，到目前为止尚未有相关政策明确。　　 6.地方配套资金难以落实到位。中央拨付的农田水利建设资金，基本都需要地方配套，配套比例不一，大多在20%~80%之间，平均下来，地方配套约在50%左右。地方配套资金的筹措，名目虽繁多，大概有省水利建设基金，三峡电力基金，国家授权地方发的债券，粮食风险基金的奖励，农业大县的奖励，国土建设资金，农发办资金，个别县里还有重点县资金。但由于传统农业地区（省、市、县）的财政普遍较为困难，实际上配套资金往往不能完全到位，致使部分农田水利项目建设不能及时开工或停摆。如安徽省阜南县2008、2009、2010年水利项目建设配套资金缺口分别为6940、6606、8209万元，分别占当年投资总预算的27.76%、34.05%、42.53%。　　三、打破农田水利建设投融资瓶颈的对策建议　　1.发挥政策支持的杠杠作用。一是国家应尽快制定“一号文件”相关规定的配套实施细则。明确“土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”的具体计算规定，出台农田水利建设资金全国统筹办法。逐步建立起由中央、省、县乡、农民四位一体的农田水利基础设施建设资金供给体制。二是加大农田水利管理体制的改革力度，尽快培育合格的承贷主体，消除投融资瓶颈。通过中小型农田水利设施的承包、股份合作、租赁、拍卖等形式，解决承贷主体不明和抵押担保不足的问题。三是对于支持农田水利设施建设的金融机构，地方政府要按投资比例给予奖励。四是地方政府应尽快设立市级水利投融资平台，作为政府进行水利投资建设的承贷主体，同时利用财政提供担保，改变担保缺失局面。　　 2.发挥财政资金的引导作用。一是利用资本市场筹资，如发行长期基本农田水利建设国家债券。二是成立旨在推动农田水利建设的专项发展基金，同教育基金类似，国家拿出一部分资金建立水利基金，来逐步解决农田水利设施的历史欠账问题。三是建立农田水利建设贷款风险补偿机制。推行农田水利建设贷款贴息政策，对一些重要程度较高但收益水平较低的涉农水利项目，由各级财政给予贴息或承担全部利息，并为水利贷款减免相关税费。四是利用减免税收和给予信贷优惠等政策，调动各种经济组织投资农田水利基础设施。　　 3.发挥市场的主渠道作用。一是支持农田水利企业利用股票、债券等直接融资方式融资，拓宽融资渠道。应把资本市场作为水利企业重要的融资平台，加快水利企业改制上市进程。支持符合条件的水利企业发行短期融资券、中长期票据和企业债券。二是鼓励农田水利企业以水利建设项目预期收益为基础，发行信贷理财产品或信托理财产品。三是加快设立农田水利产业投资基金，发挥其对农田水利建设项目专业投资的重要作用。四是发行农田水利建设彩票。可以在借鉴我国体彩发行及发达国家经验的基础上，通过发行农田水利基础设施建设和公共事业彩票的形式进行融资，解决当前投资不足问题。　　4.发挥金融机构融资的主力军作用。一是加强金融调控，促进金融机构积极支持水利发展。各级人民银行应灵活运用再贷款、再贴现、差别存款准备金率、窗口指导等多种货币信贷政策手段，引导金融机构加大对农田水利建设项目信贷支持力度。二是突出差别化金融服务，加大信贷政策向水利支持的倾斜力度。各金融机构要结合自身的优势和特点，找准金融支持堤防加固、河道治理、重点平原洼地治理等项目的切入点，在贷款规模上予以倾斜，对农田水利建设贷款实行利率、期限等优惠政策。三是积极推进金融创新，探索金融支持水利建设新途径。金融机构应大力推进以水利项目未来的经营收益或收费权等作为质押，发放项目收益权或收费权质押贷款，解决担保抵押难题。四是设计和开发农田水利设施政策性保险，包括对水库、重点堤坝、泵站等进行政策性保险，从而降低金融机构贷款风险，调动金融机构对农田水利设施进行信贷支持的积极性。　　 5.发挥民间资金的有益补充作用。在国家财力尚不十分雄厚的前提下，单方面地依靠政府的力量显然存在着困难。引导民间资金进入农田水利基础设施建设领域，是增加投入、提高效率的一项重要措施。一是非政府组织筹资渠道。二是境外筹资渠道。三是个人筹资渠道。从历史角度看，农民资源投入一直是农田水利建设的主要资金和劳务之一。农田水利基础设施的主要服务对象是村庄社区内的农民，他们是主要的受益群体，农民筹集资金应该成为民间的主体。四是企业家捐助。'