创新运行农田水利管护机制的思考

'　　创新运行农田水利管护机制的思考农田水利是农业增产、农民增收、农村发展的基础。农田水利管护是农业可持续发展的重要环节，不仅直接影响农田水利设施使用效益的发挥，而且关系到农业综合生产能力的提升，迫切需要深化改革，建立适合农业发展实际的农田水利长效管护运行机制。近年来，浙江省各地在加强农田水利管护、建立长效机制方面不断探索和实践,取得了一些经验和成效。一、全省农田水利建设情况“十二五”以来，浙江省农田水利建设以发展高标准旱涝保收农田和高效节水灌溉为核心，以粮食生产功能区和现代农业园区为重点，积极实施中央财政小型农田水利重点县建设、大中型灌区续建配套改造和节水改造、杭嘉湖圩区综合整治建设。2009年以来开展了六批77个县次小型农田水利重点县建设，通过高效节水、小沟渠、小机埠、小堰坝、小山塘“一高四小”工程建设，完善灌排体系，大力解决农田水利“最后一公里” 问题。这些工程，在抗击洪涝和干旱灾害中发挥了显著的减灾效果。据统计，2011年至2014年，全省农田水利投入315亿元，完成1耀10万方山塘整治5875座，农田渠道长度2.4万公里，圩区整治面积179万亩，新增旱涝保收面积295万亩、扩大灌溉面积267万亩。二、全省农田水利产权制度改革和创新运行管护实践根据财政部、水利部、国家发改委《关于开展水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的通知》，2014年，全省启动了水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作，遴选出德清等四县和平湖等十县（市、区）为国家和省改革试点县，为全省水利设施产权制度改革和创新运行管护机制先行先试，提供经验。其他市、县也同步推进改革。目前，全省在水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点中主要有以下几种典型做法：1.推进小型水利工程确权登记德清县对全县范围内小型水利工程进行调查登记，编印调查工作细则，统一调查要求，已全面完成了全县农田水利设施调查摸底工作，对试点乡镇三合乡23 座机埠进行了确权发证，落实了产权主体。丽水市结合农村金融改革试点，开展了水利工程确权工作，通过工程确权，明确工程所有权和管护权，落实工程管护经费。2014年已完成77座小型水库和300座山塘的确权发证工作。景宁县成为全省首个实施水利工程产权抵押贷款的县，解决了农村小型水利项目“先建”的资金。2.以合作社模式推进农田水利运行管护平湖市确定全市小型农田水利工程（圩区除外）管护责任主体为各村集体，各村到工商部门注册组建成立农民水利服务专业合作社，合作社作为管护实施主体，配备3~5名维修管护人员。平湖市按照每亩每年10元、乡镇街道按照每亩每年5元的标准补助给合作社，不足部分由村集体筹集支付给合作社。同时制定了《平湖市小型水利工程区域化集中管理试行办法》和《平湖市小型水利工程区域化集中管理考核试行办法》，明确了管护组织、工作职责、管护模式以及管护资金的筹集、使用与管理，资金补助前需要经过水利部门和街道组织的考核，通过考核的给予补助。 3.斗委会模式推进圩区农田水利运行管护长兴县制定了《长兴县圩（斗）区水利工程运行管理办法》，将圩区水利工程的运行管护工作适度放权给圩（斗）区管委会，圩（斗）区管委会配合乡镇审议和决定圩（斗）区的建设与管理，为圩区水利工程的标准化运行管理提供保障。4.探索市场化管理模式嘉善县创新水利服务方式，积极探索政府购买服务的市场化路径。利用专业化服务队伍开展水利工程维修养护，通过推行社会化服务，完善水利公共服务X络，让基层和农户享受便捷、高效的专业服务。三、全省农田水利管护存在的问题农田水利设施尤其是小型农田水利设施大量建设并投入使用，建后管护就显得尤为重要。一方面，农田水利设施的有效管理，可以保证农业生产的正常灌溉及农田排涝，确保粮食生产安全；另一方面，农田水利设施的有效管护，可以及时发现存在的隐患，通过维护，保证工程长久地发挥效益。分析我省农田水利管护现状，主要存在以下问题： 1.管护意识不强，存在重建轻管。近年来，各地对农田水利建设的重视程度在不断提升，新建成和改造的农田水利项目每年都在增加，但大多存在着建完了事就干完了的思想。对如何明晰或移交产权、确定运行管护模式、使工程长久发挥效益想得少，做得不多，对管护的重要性认识不足，没有站在提高农业综合生产能力，实现农业可持续发展的高度来认识加强农田水利设施管护的重要意义。2.管护责任难落实，存在有名无实。农村实行家庭联产承包责任制以后，土地承包到了农户，但农田水利工程不能拆分，仍为集体所有。据统计，全省大部分的农田水利工程特别是小型水利工程管护主体大多以村集体为单位，村集体落实山塘水库巡查员、村级水务员或成立用水者协会等方式开展日常巡查管护；部分高效节水灌溉工程以专业合作社、农户为管理主体；少部分工程依托大中型工程管理机构进行管理。由于工程集体所有与农户分散经营的矛盾没有解决，小型水利工程维护管理责任难以落到实处，小型农田水利工程名义上由所在村或镇负责管理，但村级集体难以有效组织，基本流于形式，主体意识缺乏，有利则争、无利则推的现象时有发生。已组建用水协会的村缺乏资金保障和相应的专业人员，即使部分由专人管理的工程，因为经费原因，加上管理人员整体素质不高，文化层次和专业技术水平较低，难以保证工程的正常运转，小型水利工程“有人用，没人管”、老化、损失、丢失严重。 3.管护经费单一，存在投入不足。为促进地方建立健全公益性水利工程建后长效管护机制，省财政2009年起每年在水利专项资金中，把维修养护作为重要的安排内容，支持、引导各地建立健全管护机制。但据了解，许多地方对维修养护的资金投入主要靠省补助资金，本级安排较少，同时，管护资金单一靠财政资金，没有建立稳定的资金投入机制。4.产权制度改革尚起步，存在动力不足。农田水利产权制度改革刚刚起步，在改革过程中存在着工程界定难、法律依据不充分等问题，加上各地对农田水利设施产权改革的认识参差不齐，改革主要靠外部力量刺激推动，内生动力不足。四、创新运行农田水利管护机制的思考根据中央三部委通知提出的实现农田水利设施“产权明晰、权责落实、经费保障、管用得当、持续发展”的目标，必须从全省实际出发，积极探索农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制的有效途径。 1.切实提高对农田水利工程管护的认识。要充分认识加强农田水利管护是合理有效配置公共资源，提高资金使用效率，加快推进新农村建设，促进农业可持续发展，实现现代农业有机结合的重要工作，要把工程管护摆在与工程建设同等重要的位置，研究适合本地实际的农田水利设施的运行管理机制，确保每一处工程都能建得成、管得好、用得起、长受益。2.加快明晰农田水利工程产权。区分不同类型、不同性质的工程，依法依规逐一明晰工程产权归属。一是要进行现状调查，摸清设施状况。实施农田水利设施工程现场勘测工作，摸清现有家底，按照工程的类型和性质科学确定其管辖层级，特别是要正确处理好工程与土地制度不对称而造成管护主体难以落实的问题。二是要明晰已建农田水利设施的产权。对明确为乡镇及以下管辖的，要按照“谁投资，谁拥有”界定工程设施产权，可将财政投资形成的农田水利设施资产转化为集体股权，或者量化为受益农户的股份，明确将财政资金支持建设的农田水利设施产权移交给产权主体的程序等相关要求。对新建项目要充分发挥市场作用，鼓励和支持农民专业合作社、家庭农场、农民用水户协会等新型主体作为“项目法人” 承接小型农田水利项目建设，开展小型农田水利项目管理，实现工程建设管护一体化。三是推进确权颁证工作。在明晰产权的基础上，办理颁证和产权移交工作，明晰一批，办理一批。同时，要规范产权流转交易行为，实行经营权证制度，通过合法程序进行流转交易的农田水利设施，核发经营权证。实行产权登记制度，对农田水利设施进行初始登记、变更登记以及注销登记。3.落实农田水利工程管护的长效机制。落实好管护责任，建立健全运行管理制度。一是以产权形式明确管护主体，在产权、经营权同属一个主体时，管护责任主体就是产权人。产权、经营权分离时，产权人和经营人在签署的协议中要明确哪方承担管护责任，如是经营方承担管护责任，在核发经营权证时应明确注明。二是明确工程管护责任的具体要求。有关部门应根据工程的类型明确管护必须达到的基本要求，并在产权证和经营权证写明。三是加快市场培育。培育农田水利工程维修养护物业企业、养护服务公司等，鼓励管护责任主体通过购买服务的方式，开展物业化、市场化集中管理。加强农村水务员、能工巧匠的技能培训，让他们掌握农田水利工程维修养护的技术要点，承担小型农田水利工程的维修养护任务。4.建立农田水利工程管护经费的投入机制。按照“工程产权（经营权）所有者筹集为主，政府绩效考核奖补为辅” 的原则建立管护经费的投入机制。一是多渠道筹集资金，农田水利设施作为农田重要组成部分，没有水源和相应的设施，无法成农田，因此，计算农作物的成本支出应有水利设施的管护支出，产权人（经营权人）应从当年的农产品经营收入计提农田水利设施的管护资金；按照节约原则，建立合理的农业用水定额，对定额之外的用水可适当提高价格。二是对一些事关全局产权界定为国有且无固定收入的工程的管护，采取政府购买公共服务的做法，在确保工程安全、公益属性和生态保护的前提下，鼓励企业、社会组织、个人竞争参与管护。三是建立健全考核奖补机制。对通过考核达到目标所设定的各项指标的管护责任主体，当地政府安排一定的奖补资金或定额补助，用于农田水利工程的管护。各县农田水利工程长效管护机制建立情况及工程管护考核结果，作为省级水利资金分配的重要因素之一。四是研究建立工程维修养护基金。各地可根据情况，探索不同层级通过经营收入计提、水费提留、财政奖补等多种形式建立工程维修养护基金，确保工程良性运行。5. 建立农田水利资产登记制度，加强财务核算。通过现状摸底，建立各种类型的农田水利设施的资产登记制度，开展农田水利设施资产估价，提供农田水利设施资产估价清单。产权主体凭估价清单登记资产，并进行财务管理和会计核算。鼓励管护责任主体建立维修养护基金，可采取从收入中计提和根据资产总额计提的方式，建立良性的投入运行机制。单位:浙江省财政厅'