水环境污染治理的“智慧模式”构建——以江苏省无锡市为例.pdf

'206年第期si。。。d孟翟毫。R。hdoi：10．3969／j．issn．1000—7695．2016．O1．042水环境污染治理的“智慧模式”构建——以江苏省无锡市为例于水，张琪(南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095)摘要：水环境污染问题是困扰人们的生产生活以及生态可持续发展的一大难题。江苏省无锡市对水环境污染的治理有其自身的特色和成功经验。在水环境污染治理上，“智慧模式”对于传统模式来说体现出自身的优势。研究和总结无锡市治理水环境污染的经验和不足，在治理的做法上有许多“智慧”成分，并关注智慧化的发展，已具备构建“智慧模式”的基础。通过对无锡市的分析，在治理技术与手段、主体与结构、权责分配以及制度安排和模式构建等方面提出构建水环境污染治理的“智慧模式”。关键词：水环境污染；治理；智慧模式中图分类号：C93文献标志码：A文章编号：1000—7695(2016)0l一0235—05Studyonthe“SmartMode”BuildingOfWaterPollutionControl：WuxiastheCaseYUShui，ZHANGQi(SchoolofPublicAdministration，NanjingAgriculturalUniversity，Nanjing210095，China)Abstract：Theproblemofwaterpollutionistroubledbypeople~productionandlifeandecologicallysustainabledevelop—ment．WuxiCityhasitsowncharacteristicsandsuccessfulexperienceonwaterpollutioncontro1．Inthispaper．thewaterpollutioncontrol“smartmode”forthetraditionalmodelwhoembodiedtheadvantagesofresearchandsummeduptheexpe—fienceandlackofcontrolinWuxiCitywaterpollution，andfoundthatthepracticesofgovemanceinWuxihasmany“smart”component，alreadyhavetobuild“smartmode”basis．ByanalyzingWuxi，itisnecessarytoestablishthewis—domofwaterpollutiongovernancemode1．Keywords：waterpollution；governance；smartmode人类生活和发展离不开水环境，其围绕着人类体制为基础的水污染治理，以欧洲部分国家为代表；生存空间。水环境污染的影响因素有很多，如工业按水的不同功能对水资源进行分部门治理的治理体废水、生活废水、油汽泄漏、蓝藻爆发等。城市制，以日本为代表。二是从治理方法与工具方面进供水是安全的“命脉”，威胁到水安全的突发环境行研究，对一些行之有效的水污染治理的方法和政污染事件若应对不力，将对人们的生命安全、社会策工具，如通过制度生态经济的概念框架对水污染生产和生活秩序产生严重影响。水环境污染事件频治理的一些措施的效果进行了实证研究。三是相繁发生，给人们敲响警钟的同时，也让人们进一步关政策的研究，如可交易的许可证政策，在封闭的思考污染治理的重要性和紧迫性。政府、社会组织海域减少水污染的政策工具，评估引入日本流通许等多元主体需要通过对水污染的预测、预防、控制、可证水污染防治。处理，达到避免、减缓危害和弥补损失的行为过程我国在2008年修订通过的《中华人民共和国水来进行治理。污染防治法》将“水污染事故处置”作为单独一章，规定了水污染的应急处置，明确提出政府应当1水环境污染治理文献评析为水环境质量负责。提倡工程整治和科技推广的洱国际上，对水环境污染治理的研究主要有以下海经验J、江苏盐城的“清水走廊”三年行动方几个方面：一是对管理体制的研究，学者们的研究案、松花江重大水体污染事件的经验教训，学者对主要总结有3种：以地方行政区域为基础但不排除治理经验的研究都给水环境污染治理带来有益的启流域治理的治理体制，以美国、加拿大、澳大利亚示。对污染风险的研究，如基于蒙特卡罗模拟的河等国为代表；按水系建立流域机构以自然流域治理流污染事故的风险模型的推广形式，计算污染的可收稿日期：2015—06—09，修回日期。2015—08—31 236于水等：水环境污染治理的“智慧模式”构建——以江苏省尤锡巾为例能性，并评估污染的输出影响水污染的风险等级。表32014年7月_2O15年4月太湖单独评价智慧城市在创新未来城市发展模式的呼声越来指标总氮浓度标准越高，水环境污染治理作为城市治理的一部分，也需要“智慧”研究。“智慧”一词不仅代表着数字、生态与智能，也代表着合理性和科学化，对事物能迅速、灵活、正确地理解和解决的综合能力，(1)落实危机治理实效。危机治是对门然、包含有感知、思考、辨别、分析等多种能力，充分人为等综合原因导致淡水污染而引起的危机事件进协调人、事、物、社会的关系，并注重现在、过去行治理。治理内容包括危机的预测、预警、成急处和将来的全过程发展。“智慧模式”的治理相对于理、修复、舆论引导等。2013年7月14Et，尤锡Ii传统的水环境污染处理来说，具有诸多的优势，如在30小时内妥善处置沙渚水源地附近发牛的沉船柴表1所示。无锡位于长江三角洲平原腹地，北倚长油泄漏事故。沉船受台风“苏力”影响，于2013年江，南濒太湖，京杭大运河从中穿过，全市共有大7月14日上午6点左右沉没形成长约200米、宽约小河道3100多条，无锡典型的水环境与其特色做150米的油污带，距离沙渚水源地约2500米，离法使本研究具有十分重要的意义。南泉水厂吸水井仅300米。太湖办例行巡查发脱书表1水环境污染治理的传统模式与智慧模式的主要区别故，立即启动应急预案，在南泉水厂成立应急处置领导小组，副市长担任组长，由太湖办主要负责人负责指挥。水利、海事部门负责安排清淤公吲和业潜水员封堵油箱排气孔；海事、环保、水利l干lIIlr政部门调集吸油毡在事发水域进行吸油，至次¨-I1午已基本无油花。海事部门用不到l8个小时就将"})C船打捞上岸。其后，环保部¨JJfl强加密水源地水顺监测，安排环境监测船全天每隔2小时进行采样分析上报水质；市政部门根据检测变化涮制水l，确保居民饮用水安全。(2)创新常态治理制度。常态治是按照·定2无锡水环境污染治理经验与问题分析的标准和要求进行日常的水环境生态治理以防治污2．1无锡市水环境污染治理的经验染，治理内容包括生态清淤、污染防治、综合治无锡市通过颇具特色的水环境污染的治理，为等。无锡市在常态治理中运用河长制，即由各级党地方水环境持续好转奠定基础。2013年全年完成梅政主要负责人担任“河长”，负责分管河流的污染梁湖生态清淤130万m，“引江济太”全年累计引治理的水污染治理制度。“河长”是第一责仟人，长江水22亿m，增强水体自净能力；突出“一城、要对所属水环境的持续改善和水质达标负领导责任一岛、一带、一园”四大新载体建设，成为全国首水环境质量的考核得分，是干部选拔任用的晕要依批“水生态文明城市建设试点市”；组织44家企业据，对水环境恶化、考核得分靠后的严格实行一票开展行动，年减少污水排放量3．1亿t，部分单位实否决，c无锡市惠山区实施了“河长制”管理保证金现污水“零排放”。近年来，无锡主要河流的水质制度：“河长”按每条河道个人缴纳3000元保证正在逐渐好转(如表2)。2014年7月至2015年4金，在年初上缴区“河长制”管理保证金专户，根月，无锡市6个主要饮用水源地——沙渚、锡东、据最终考核结果，水质好转实行全额返还并按保证澄西、小湾、肖山湾和横山水库水质全部达标，全金额度的100％奖励；水质维持现状的实行全额返太湖总体水质符合Ⅳ类标准，单独评价指标总氮浓还；水质恶化则全额扣除保证金。2013年，无锡继度逐渐下降(如表3)，治理颇有成效并具有特色续更新河长名录，建立河长约谈制度，加强河K水经验环境治理责任。河长办按照“一·河⋯一策”，加喊水环境治理，并组织开展河长制志愿者活动。表22011—2014年无锡区域内主要河流水质类别比例％(3)开展模拟治理演练。模拟治理对真实水环境污染治理的虚拟认识或对真实污染治理过程的虚拟演练，治理内容包括污染治理模拟演练；清淤法虚拟化操作；网络模拟治理技术成效等。无锡政府积极推动政府间的模拟治理协作，如2()l4年11月，由江苏省环保厅和无锡政府联合主办的}f}江8注：数据来源于无锡市环保局市长江集中式饮用水源地突发环境事件应急演练， 于水等：水环境污染治理的“智慧模式”构建——以江苏省无锡市为例237南京、镇江、扬州、常州、无锡、泰州、苏州和南费、信息闭塞等现象，不利于治理。即使在一个行通等相关部门共同进行应对流域性突发水污染事件政区域内，其供水、排水、排污、水质的管理分别的应急演练，提升保障长江江苏段饮用水源地的环属于城建、公用事业、环保等多个部门。如太湖的境安全的能力。演练现场模拟的场景为位于长江集管理组织也有太湖流域管理局、太湖渔业管理委员中式饮用水源地上游的奥德费尔嘉盛大码头输送甲会等，客观存在着多头管理的问题。醇物料的管道发生泄露，危及沿江地区饮用水源地3无锡水环境“智慧”治理的基础环境安全。演练有效锻炼了沿江8市处理水环境污染事件的整合协作能力。(1)“多方位”的治理能力。预警能力即根据2．2无锡市水环境污染治理的问题分析以往的经验或观测的信息，发出预警信号。无锡能(1)未充分利用物联网优势。物联网在技术及时地搜寻各种信息，对水环境污染爆发的主要因上，依靠传感设备、物体感应芯片、智能嵌入技术、素、级别以及牵涉到的人群作相关的分析，并根据纳米技术等高科技，在形态上，将“人与物”、“物信息作出相应的预警。反应能力即当污染发生时，与物”以互联网状形态连接，各单元形成多角度的主体在第一时间决策出应对方案和解决措施。反应双向互动；在运行上，按照约定的协议收集静态、的快慢很大程度影响着损失的大小，关乎着人的生动态的属性信息，自动进行信息交换并进行反应操命健康，把握治污的最佳时间。应急联动能力，即作或反馈；在功能目的上，实现智能化识别、定位、各主体能够在统一意志下联合行动，综合应急服务跟踪、监控和管理。在水环境污染治理的过程中，的各种资源。在治污过程中，各主体间信息共享，物联网的优势特征不仅能使信息共享和分析更加快相互监控和反馈，对治污提供综合服务。反馈能力，速有效，也使各主体的行动更统一和准确。应急装即将人员、事件状况、物资等信息返回决策和控制备建设、应急救援专业队伍建设与物联网相衔接，部门，对治理的原始方案进行更进和修改，使治理使其专业化、智慧化。无锡市作为国内物联网发展的方案更适合实时的情况。水环境污染事件的实时的前沿阵地，虽然采用了自动监测站等方式，但并反馈，利于执行过程的有效控制，避免出现较大没有将物联网的功能充分运用到水环境污染的治理失误。中，其原因是物联网技术的发展不够成熟，对其安(2)“整体性”的治理体系。罗伯特·D·帕特全性无十足把握，且物联网与其他产业和政府的管南论证超越社会分裂而依水平状态组织的自愿社团理结合还不够紧密。更可能培育较广范围的社会合作]。支持公司披露(2)公众参与积极性不足。在水环境污染治理环境信息，履行环境责任的状况与企业形象有着密时，对公众的调动力度不大。公民社会要求公众关切的关系。无锡整合多方行动，水环境污染治理注公共生活，水环境污染作为公共生活的一部分，边界已向其他主体开放，减少政府的运作成本，增需要公众的参与。要依法加强对散布谣言、虚假信加沟通渠道，强化资源整合，利于更好地社会动员。息的监管力度，对谣言散布者要严厉打击。公众参信息流节点之间需要通过信息链作为纽带进行整体与有利于舆论引导，可以有效凝聚人心、维护社会性联结，通过建立规范的信息处理机制，优化信息稳定，降低事件的扩大化的几率。公众的认识度提流动，整合信息资源。无锡市信息链传递技术较强，高，了解水环境污染的危害，对水环境污染的源头畅通的信息在政府内部之问、政府与政府外部之间控制有益。需要加强社会动员机制，在治理的力量的交互。“整合式”的政府行政区模式，地方政府上，要从以政府为主，向全社会共同应对转变。必治理时突破行政区划，在共有利益价值导向上拥有须进一步加强应急预案的编制和更新工作，在全面国家治理理念中的整体观念，有利于应对水环境污开展风险隐患评估的基础上，增加人员疏散撤离、染的跨区域爆发以及扩散和复杂的形态。公众饮水安全应对等分预案，明确各阶段的责任、(3)“合理化”的治理制度。在组织制度上，措施，真正把与公众相关的预案做实、做细。完善无锡市政府治理的职权划分合理。治理过程中，部无锡市统一的应急资源调度机制，探索社会力量参门间合理分工，治理事项减少重复执行，基本做到与救援的补偿机制。在进行此类治理时需要进一步每个事项均有部门负责。在常态化的治理中，设有调动公众参与的积极性。专门的机构，包括无锡市太湖办和应急管理办公室；(3)多头领导，无法统一意志。水环境是一个当水环境污染危机发生时，能及时成立特别小组。开放的系统，其治理涉及多部门或多地区政府领导纵向上的层级结构和横向上的功能分工，形成矩阵的情况，导致治理的复杂化。水环境污染往往发生式的管理形式，组织的运行过程通常有制度化的运于地方，而资源大多在中央，治理的权力和责任不行标准和方式。监督制度完善，问责到位。无锡市对等，地方政府既需要自身决策，又需要接受上级出台了问责制度，在对结果问责的基础上增加了对的指令，政府层级间的博弈导致反应慢、资源的浪事前和过程的问责，“河长制”加强了政府领导对 于水等：水环境污染治理的“智慧模式”构建——以江苏省无锡市为例239各主体明确各自在治理中的职责，并制定相应的规等方面的政策支撑，治理各方面的制度支撑，物联章，对水环境污染治理的职能具有明确的规定。政网技术的支撑，人员分配和资源调配的支撑，形成府在职能分配时，不能随意挤占其他主体的位置，完善的支撑体系。第二，加强过程系统构建，包括造成职能的错位。政府要对其他主体进行授权或委进行全过程管理，并且各个过程阶段需要相互协调，托代理，授权是有效应对的基础和前提，使其他主治理的各个阶段分布所需要的主体、手段、效果也体能够在治理的过程中有较强的自主性，并迅速调需要形成系统，明晰相关目标。第三，治理体制建动自身资源¨。治理主体多元化能进一步带动社会设导向多层次的智慧化治理系统构建，按照实际需参与，使治理民主和高效。地方政府应提供各自发求，超越行政区域的界限，加强建成地方层面的快展地区相对应的制度环境，在其他主体薄弱的地区速反应机制，区域层面的合作共享体系，国家层面减少职能分配，使社会组织、媒体等其他组织有更的统一机动的有机整体。多的精力发展自身的能力；在其他主体成熟完善的“智慧模式”的构建有利于水环境污染的应对，地区，地方政府应放宽参与门槛，分配适宜的职能，对该类治理提供了模式与方法。随着的不断复杂化增强政府在其中的宏观调控的地位。职能分配不能和多样化，治理理论需要不断更新，治理也需要不停留在组织层面，需要量化到小组甚至个人，使职断改进。对水环境污染治理的研究，将有利于保护能的配置明确清晰。职能分配并不是使所有的治理水环境，减少水环境污染带来的危害，也有利于政主体利益均等化分配，而是形成利益共同体，职能府和公众更好地应对其他类型的环境问题。建构处于一个“智慧”系统中，并清晰界定边界。职能分配需要与问责制相结合，减少出现权责参考文献：不对等的情况，让治理主体有行使治理的能力的同[1]李志涛，黄河清，张明方，等．鄱阳湖流域经济增长与水环境污染关系研究[J]．资源科学，2010，32(2)：267—273时也能承担相应的责任。政府与其他社会主体要建[2]张勤，姜媛嫒，汲君，等．公共治理的社会组织参与耦合机制立相互监督机制，进行自主治理，减少或避免治理探微[J]．理论探讨，2010(2)：131—135主体搭便车、规避责任和其他机会主义。政府要监[3]AZMATGANI，FRANKSCRIMGEOUR．Modelinggovernanceandwaterpollutionusingtheinstitutionalecologicaleconomicframework督其他社会主体职权的行使，并进行相应的责任考[J]．EconomicModelling，2014．42：363372核，提高其他主体行使职能的效果。各个部门在职[4]TAKAAKIOKUDA，YUKIHITOAKANE．Animpactanalysisonin-能范围内有效执行，能使治理有序进行，减少不作troducingdomestictradablepermitsforwaterpollutioncontrol[J]．为的情况；其他社会主体同时也要监督政府治理职DobokuGakkaiRonbunshuuG，2009，65(1)：26—36能的行使，减少“政府失灵”的现象。[5]李桂娥．洱海经验对武汉东湖水污染治理的启示[J]．湖北社4．4治理制度与模式构建会科学，2011(1)：76—78[6]DIBOHOU，XIAOFANGE．Areal—time，dynamicearly—warning“智慧模式”构建和治理能力的提升有着相辅modelbasedonuncertaintyanalysisandriskassessmentforsudden相成的关系，治理能力的提升有赖于治理模式构建。waterpollutionaccidents[J]．EnvironmentalScienceandPollution水环境污染治理时，政府应能与内外部形成的良好Research，2014，21(14)：8878—8892的沟通和互动，拥有完整的治理制度政策框架，并[7]李健．新城发展中的智慧城市建设战略与框架[J]．南京社会具备合法性基础，治理运行机制快速有效应对变化；科学，2013(11)：66—71[8]许庆瑞，吴志岩，陈力田，等．智慧城市的愿景与架构[J]．应具备较强的预警能力、反应能力、应急联动能力、管理工程学报，2012(2)：1—7反馈能力等，并有效配置资源；应能运用较强的综[9]马克E沃伦．民主与信任[M]．吴辉，译．北京：华夏出版合能力，解决水环境污染，实现公平正义和公共利社，2004：203益的目标。“智慧模式”治理体制，是在政府的统[10]ABAGAILM，DONALDD．Corporatesocialresponsibilityandfi—nancialperformance：correlationormisspecmcati0n?[J]．Strategic一领导下与公民和社会组织共同管理国家的体系，ManagementJournal，2000，21(5)：603—609包括治理事前、事中、事后等各阶段和治理主体、[11]夏志强．公共治理多元主体的功能耦合机制探析[J]．中国行治理手段及治理效果3个方面的体制、机制和法律政管理，2009(5)：122—125法规安排，是一整套紧密相连、科学合理、相互协作者简介：于水(1966一)，男，山东烟台人，教授，博士研究生调的体制。导师，博士，博士后，主要研究方向为公共政策、政府治理、危机“智慧模式”治理模式构建主要围绕3个层面的管理。张琪(1991一)，女，浙江金华人，硕士研究生，主要研究方系统构建：第一，加强支撑系统的构建，包括治理向为政府治理、危机管理。专项财政支撑，相关改革和治理内容、主体、手段'