环境污染治理的民事合同分析

'环境污染治理的民事合同分析在环境爱护中引入合同方法，实质是推动环境爱护的市场化、环境服务的法制化。将以环境污染第三方治理民事合同为内容的民事规范融入环境法制中还存在一些适用障碍，为此，要对现有的环境法制做一些修改：增加“环境污染第三方治理服务”和“托付第三方限期治理”的规定，完善“三同时制度”、“环境损害责任主体制度”、“环境爱护责任制度”和“排污费制度”。关键词：企业环境责任；第三方治理；民事合同随着我国环境污染第三方治理市场化程度和专业化水平的不断提高，党的十八届三中全会明确提出“推行环境污染第三方治理”。环境治理方面的这一重大制度创新实际上是鼓舞排污企业通过与其他市场主体订立环境治理合同、借用其他市场主体的专业化环境治理力量来履行环境责任。新的制度设计会催生大量以环境治理服务企业为固定一方主体的合同，该类合同可称之为“环境污染第三方治理合同”。在此背景下，无论在实践层面还是理论层面，探究相关问题都具有重要的意义。一、环境污染第三方治理民事合同的产生18 在追求最大化利润的过程中，企业往往要开发和利用自然资源、产生和排放各类污染物、影响和降低周边环境质量等。依据“谁污染，谁治理”的原则，企业负有不可推卸的环境责任。然而实践中受制于技术水平、盈利考量等因素，排污企业对建设污染防治设施不是很乐观，即使污染防治设施建成往往也会出现建而不运、运而不足的不正常现象，这严峻影响了环境污染治理的整体效果[1]。我国传统的环境行政管理模式也呈现出单线联系的特点，即行政机关单方面命令、限制或禁止排污企业从事某些行为[2]。但随着区域环境污染问题的日益突出，传统的环境管理模式受到了越来越多的挑战。在这样的时代背景下，环境污染第三方治理作为环境治理中的一种创新型工具应运而生。环境污染第三方治理模式下，环境治理服务企业作为第三方（下文中的“第三方”均指环境治理服务企业）帮助排污企业、地方政府治理环境污染。其中，排污企业与环境治理服务企业订立的以环境治理为主要内容的合同可称之为“环境污染第三方治理民事合同”，该合同以有偿供应融资建筑、运营管理、污染防治、生态修复、节能减排等环境治理服务为主要内容。二、环境污染第三方治理民事合同的法律关系构成18 排污企业与第三方之间通过订立合同确立了民事合同关系，双方之间基于合同的对待给付形成了合同之债。因此，排污企业与第三方基于环境治理合同所形成的法律关系属于债权法律关系中的合同法律关系。18 （一）环境污染第三方治理民事合同的主体环境污染第三方治理民事合同的主体，是指在环境污染第三方治理模式下享受权利并担当相应义务的合同双方当事人，包括排污企业和环境治理服务企业。排污企业是环境污染第三方治理服务的选购主体。环境污染第三方治理属于环境产业的范畴，而环境产业因其具有的社会公益性特点，往往需要政府出台肯定的提倡、支持型政策以拉动该产业的发展。作为追求利润最大化的理性经济人，排污企业主动治理环境污染无疑会增加其经济负担，所以排污企业通常被动地履行环境爱护这一法定义务。近年来，我国很多地方政府为充分发挥行政能动性，通过收费的方式将情愿缴费的排污企业的环境爱护责任集中起来，以便向第三方集中选购环境治理服务[3]。目前，向排污企业收费集中选购环境治理服务还不是一项强制性法律规定，排污企业可自行与第三方签订环境治理服务合同。剩下的既不主动处理环境污染物又不向政府支付环境治理服务集中选购费的，则可以由政府限定其在肯定期限内处理完污染物，期满不能达到环保标准的，则由第三方介入，第三方环境治理的费用由排污企业负担。第三方作为环境污染治理主体，一般可分为两类：综合环境治理服务企业和环境治理方案服务企业。综合环境治理服务企业能够供应投资融资、设备建筑、运营管理、升级改造等全方面的环境治理服务；环境治理方案服务企业则供应环境规划、设备建筑、运营管理等环境治理服务。二者的最大区分在于后者不参加投资融资，对污染防治设施不拥有产权。第三方往往以合同的方式与排污企业商定环境治理费用。实践中，排污企业往往是待商定的环境治理效果达成时，依据第三方治理产生的环境收益按商定的比例向第三方支付环境治理费用，环境收益不足第三方治理成本时补充付费。这样可以最大程度地降低排污企业的风险，刺激环境污染第三方治理的市场需求，最终实现双方共赢的局面。18 （二）环境污染第三方治理民事合同的内容环境污染第三方治理民事合同的内容，是指在环境污染第三方治理模式下排污企业和第三方所享有的权利和担当的义务。权利和义务是对应存在的，环境污染第三方治理民事合同中法律关系的主体所享有的权利和担当的义务亦是如此。排污企业通过自由协商的方式与第三方订立合同以商定双方的权利和义务。对于环境污染第三方治理服务的选购主体即排污企业而言，其通过与第三方签订环境治理合同的方式享受第三方所供应的资金、设备、技术、人才等一系列环境污染治理资源，以削减生产环节中产生的污染物，并通过第三方的环境治理使产生的污染物达到国家和地方规定的环保标准。第三方治理产生环境收益时，选购主体有权与第三方共享该环境收益。环境污染第三方治理效果未达到商定要求时，选购主体有权拒绝支付相应的环境治理费用。与之对应的是，排污企业在享受既定环境治理效果时有义务向第三方支付相应的费用。对于第三方而言，有权在合同里商定的环境治理效果达到时获得相应的服务酬劳，并根据与排污企业的合同商定履行相应的环境治理义务。第三方在治理环境污染时还应履行适当的留意义务，妥当排放、倾倒和处置各类污染物，避免造成二次环境污染。（三）环境污染第三方治理民事合同的客体环境污染第三方治理民事合同的客体，是指排污企业和第三方的权利义务所指向的对象——环境治理服务行为，即第三方向排污企业供应融资、咨询、建筑、选购、技术、运营、管理、监控等一系列环境治理服务行为。第三方的环境治理服务行为应努力践行循环经济的三项基本要求：减量化、再利用和再循环，在爱护生态环境的同时最大化地利用污染物。三、环境污染第三方治理民事合同的类型划分依据《环境服务业发展报告》关于环境服务业的分类并参照《合同法》的合同分类，笔者认为，环境污染第三方治理民事合同包括但不限于以下类别：18 （一）技术合同依据《合同法》第三百二十二条之规定，技术合同是指当事人就技术开发、转让、咨询或者服务订立的合同。另依据《最高人民法院关于审理技术合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第三十三条之规定，特定技术问题是指有关产品结构改进、工艺流程改良、产品质量提高、产品成本降低、资源能耗节省、环境资源爱护等专业技术问题。因此，第三方与排污企业订立的以环境污染治理技术服务为主要内容的合同具有技术服务合同的性质，包括环境污染治理技术开发合同、环境污染治理技术转让合同、环境污染治理技术服务合同和环境污染治理技术咨询合同。（二）融资租赁合同依据《合同法》第一百三十七条之规定，融资租赁合同是指出租人依据承租人对出卖人、租赁物的选择，向出卖人购买租赁物，供应给承租人使用，承租人支付租金的合同。由于污染处理设施的建筑、升级、改造等需要投入大量资金，部分排污企业自身并没有足够的流淌资金，于是一些环境污染第三方治理民事合同会商定由第三方依据排污企业对污染处理设施的选择供应融资租赁服务。此类合同虽具有融资租赁合同的特征，但合同的主要内容仍是环境治理服务，第三方供应融资租赁也是为了环境治理合同的订立。18 （三）承揽合同环境污染第三方治理模式下的承揽合同，是指第三方作为承揽人，根据排污企业的要求完成环境治理工作并交付工作成果，排污企业给付相应服务酬劳的合同。实践中，企业在申请开发利用某种资源或申请建设某项工程时，这些行政许可往往要求申请企业必需实行生态环境爱护措施。此时，企业可通过承揽合同向专业的环境治理第三方购买环境工程与技术服务。（四）托付合同排污企业为履行公法中所规定的各类义务，可能会托付第三方代为处理某些环境治理事务。例如，污水排放企业与拥有专业污水处理力量的第三方订立有偿污水处理合同；排放、倾倒或处置各类有害物质的企业与有资质的第三方签订有害物质处理合同；电器电子产品生产者、销售者与专业的第三方签订长期的废弃电器电子产品回收处理合同。此外，笔者认为政府与第三方订立的以环境治理服务为主要内容的合同不属于民事合同的范畴。此类合同虽然也要遵循民事法律关系中的自愿、公平、互利等原则，第三方也有权打算环境治理服务的价格、类型等，但该类合同的订立和履行不仅涉及双方当事人的权利义务的安排，更影响社会公众的环境权益。这是一种为社会公众环境权益构造的合同，相比一般的民事合同，其直接受《政府选购法》《招标投标法》等行政法规的规制。因此，政府与第三方订立的环境治理合同不属于民事合同的范畴，该类合同具有环境行政合同的性质[4]。四、环境污染第三方治理民事合同的适用障碍及基本对策18 环境污染第三方治理民事合同作为爱护社会公众环境利益的一种工具，转变了“政府—企业”型的传统环境治理格局。第三方履行排污企业托付的环境治理事项实际上是帮助排污企业履行公法义务。但第三方环境治理服务究竟会增加排污企业的负担，其推行必定会遇到一些法制和实践层面的障碍，主要存在以下不利因素。18 （一）是否允许企业法定环境义务的转移环境法制规定了企业应履行爱护环境、防止、削减环境污染和生态破坏等环境义务，这些法定环境义务是否可以通过托付第三方代为履行的方式完成转移？我国现有的法律文件没有对此做出明确的规定。排污企业托付第三方治理环境污染隐含着企业担当的环境义务由过去实行措施爱护生态环境的行为义务转变为金钱支付义务的意味。由于企业的法定环境义务是公民通过人民代表大会表达意志、制定法律从而确定下来的，体现了社会公众的环境利益；而环境污染第三方治理民事合同的订立在肯定程度上将合同主体的私人利益与公共利益做了交换。对于企业而言，法定环境义务是不是意味着给钱就可以转移？此外，假如允许企业法定环境义务的转移，如何保证第三方治理环境污染的效果？笔者认为，环境义务作为企业的一项基本义务不可全盘转移，并且环境义务是企业的一项永恒义务，与企业的存续具有同生共灭性。但企业担当某项环境处理事务的详细环境义务可以转移到第三方，详细环境义务转移后，责任主体也随之转移。例如，企业生产过程中产生了废水，废水处理是企业的详细环境义务，这项义务可以通过与第三方订立环境污染第三方治理民事合同的方式转移。但为了使第三方治理环境污染的实际效果符合环境标准、法律规定等强制性要求，需要政府作为社会公共利益的代表设计一系列的市场准入制度，通过资质审查、行政许可、公共利益条款等保证第三方的专业水平、经济水平和诚信水平能够符合详细环境污染治理的要求。18 （二）环境污染第三方治理市场本身存在弊端环境污染第三方治理市场本身存在三方面的弊端：其一，环境污染第三方治理服务价格过高。相比竞争激烈的一般服务市场，环境污染第三方治理市场相对冷清、需求不足。从事环境治理服务的第三方也不全是纯粹的竞争性服务经营企业，它们部分来自事业单位改制、重组的结果，因此具有肯定的行业垄断特征。此外，排污企业普遍存在环境治理投入长期不足、治理技术始终落后的问题，企业累积欠下的环境治理成本奇高。因此，即使与第三方签订环境污染治理服务合同，企业也会因环境治理服务价格过高而在短期内担当过重的负担。其二，缺失环境污染第三方治理的行业标准。环境污染第三方治理作为战略性新兴环境产业，第三方所供应的环境治理服务用什么标准来评价，这有赖有关部门尽早做出明确规定。实践中，已出现一些以“建设工程合同纠纷”或“承揽合同纠纷”为案由的环境污染第三方治理民事合同纠纷，托付方会以环保设施没有达到环保标准或没有通过验收为由，恳求法院撤销合同、要求环境治理服务商退回已支付的费用等。其三，排污企业与第三方的关系可能发生扭曲，表现为排污企业与第三方相互勾结，利用第三方供应的虚假治理证明材料合谋哄骗环境监管部门，以躲避环境污染治理。对于排污企业而言，购买第三方的成本远低于环境治理服务的成本；对于第三方而言，供应虚假治理证明材料的成本远低于履行环境治理服务合同的成本。双方合谋哄骗环境监管部门的利益基础便产生，一旦成功躲避法律制裁的风险，合谋双方将共同受益，生态环境是最大输家。针对环境污染第三方治理市场本身存在的弊端，可实行以下措施：第一，政府在财政、税收、价格、政府选购等方面赐予鼓舞和支持，并针对不同行业制定环境污染第三方治理的门槛价格，以吸引更多的市场主体从事环境污染第三方治理服务；第二，制定统一的环境污染第三方治理行业标准，建立行业自我约束机制[5]；第三，以法律条文的形式明确排污企业与第三方的责任边界[6]。18 （三）第三方基于环境治理服务合同的债权没有法律保障环境污染第三方治理是帮助企业履行环境义务的一种有利模式，但实践中会存在企业支付不起环境治理服务费用或是企业有意转移、隐蔽企业资金的现象，进而导致第三方环境治理服务资金没有保障。从法制的角度来看，我国尚无法律法规对此做出明确规定。从《公司法》的现有条文来看，并没有规定公司必需从税前利润中提取一部分资金作为环境公积金。此外，环境责任保险制度在我国整体上仍处于一种真空状态，只是在局部领域开展了一些试点[7]。因此，排污企业可能不会或无法针对第三方供应的环境治理服务给付合理的对价，第三方的环境治理服务有债权实现的风险。环境公益基金和环境损害责任基金本是很好的救济制度，但二者均没有将环境污染第三方治理合同债权纳入救济的范围，这使得社会基金制度的填补功能无法发挥。此外，排污企业破产时，具有肯定社会公益性的环境污染第三方治理民事合同债权能否具有优先一般债权实现的权利？我国的《破产法》尚无相关规定。因此，笔者建议，相关法律应尽早规定第三方因环境污染第三方治理民事合同而拥有的债权优先一般债权予以实现。（四）环境侵权责任赔偿范围是否纳入第三方环境治理服务费用环境侵权事件发生后，为削减损害后果，环境侵权企业可托付第三方进行污染处理、损害评估、生态修复等。环境侵权企业与第三方之间将会形成环境污染第三方治理民事合同关系，基于合同发生的第三方环境治理服务费用能否纳入企业环境侵权责任的赔偿范围？我国现有的环境法制没有明确将第三方因环境污染第三方治理民事合同而发生的调查、评估、清污、修复、治理等费用列为环境侵权责任赔偿的项目，亟须在法制层面将针对环境公益的第三方治理费用也纳入环境侵权责任的赔偿范围。18 五、促进环境污染第三方治理民事合同适用的法律修改建议在环境爱护中引入合同方法，实质是推动环境爱护的市场化、环境服务的法制化。如何将以环境污染第三方治理民事合同为内容的民事规范融入环境法制中，进而通过公私法的对接实现防治环境污染与维护企业经营自由的双重目标，这是一个值得深入探讨的问题。新修订的《环境爱护法》虽然在许多方面做了进一步规定，但从合同方法论的角度，结合环境污染第三方治理民事合同，建议做以下修改：（一）建议增加“环境污染第三方治理服务”的规定《环境爱护法》第三十六条第一款规定：“国家鼓舞和引导公民、法人和其他组织使用有利于环境爱护的产品和再生产品，削减废弃物的产生。”实18 践中，“使用”行为的前置行为往往是购买、转让等合同行为，光鼓舞和引导公民、企业使用环保产品是不够的。此外，与“产品”对应的是“服务”，环境治理服务也有利于爱护环境和削减废弃物的产生。因此，建议在此条中增加“鼓舞和引导公民、法人和其他组织购买环境污染治理服务”的内容。此外，《环境爱护法》第二十二条规定：“企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步削减污染物排放的，人民政府应当依法实行财政、税收、价格、政府选购等方面的政策和措施予以鼓舞和支持。”引入第三方治理模式后，企业进一步削减污染物排放的结果可能源于排污企业和第三方的共同治理行为或第三方的单方面环境治理行为。因此，政府在税收、财政、价格、政府选购等方面赐予的这种鼓舞和支持应给予履行环境污染第三方治理民事合同的双方主体，而不单单给予生产经营者一方。建议在此条下增加一款：“在污染物排放符合法定要求的基础上，企业事业单位和其他生产经营者与环境治理服务企业订立以进一步削减污染物排放为目标的环境治理服务合同的，人民政府应依据合同履行的效果在财政、税收、价格、政府选购等方面赐予鼓舞和支持。”18 （二）建议增加“托付第三方限期治理”的规定1989年的《环境爱护法》正式确立了限期治理制度。2013年公布的《环境爱护法修正案》（草案）之二次审议稿对限期治理制度做了进一步精细化规定。但最终公布的《环境爱护法》文本中删去了关于限期治理制度的规定。笔者认为，限期治理制度是一项值得确定的制度，建议引入环境治理服务企业参加到环境行政限期治理管理关系中，利用合同关系这一敏捷的私法工具助力限期治理这一刚性的环境行政公法工具。这种能动的公私法结合方式更符合参加型环境行政的理念，也更有利于公众环境利益和企业经济利益的协调。因此，建议《环境爱护法》增加一条规定：“各类生产经营者排放污染物超过地方或国家排放标准的，有关人民政府应对其做出限期治理的打算。被责令限期治理的生产经营者应制定限期治理方案并组织实施，或托付环境治理服务企业进行治理……采纳托付方式的，限期治理的义务人应在限期治理打算做出之日起15日内向环境爱护行政主管部门报送受托人人选。受托人必需是独立于托付人、从事环境治理服务业务并具有相关资质的法人或其他组织。限期治理义务人应与受托人订立书面的环境治理托付合同。合同订立后，受托人应定期向环境爱护行政主管部门报告限期治理的进展状况。逾期未完成治理任务的，依照国家规定对受托人征收排污费，危害后果严峻的，另处以罚款。基于公共环境利益的考量，限期治理义务人担当补充责任。”18 （三）针对“环境损害责任主体制度”的修改建议《环境爱护法》第六条第三款规定：“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、削减环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法担当责任。”依据该款规定，排污企业对其所造成的环境损害担当责任。换言之，在现有的环境法制框架下，根据“谁生产，谁负责”的模式追究各类生产经营者的环境损害责任。但在引入环境污染第三方治理模式后，如何安排排污企业与第三方的环境损害责任，尚无法律规定，学术界也未形成统一的熟悉。实践中，排污企业特别期望通过支付环境治理服务费的形式而将其从直接责任主体转变为间接责任主体，这也是其参加环境污染第三方治理的动力源泉。为鼓舞排污企业乐观适用第三方治理模式，笔者认为，应明确环境污染第三方治理模式下排污企业与第三方的责任边界。详细而言，当第三方严格履行环境污染第三方治理合同，由于排污企业的缘由造成环境损害的，由排污企业担当相关责任；当排污企业严格履行环境污染第三方治理合同，由于第三方的缘由造成环境损害的，由第三方担当相关责任；当双方共同造成环境损害时，由双方按各自过错的大小担当相关责任；当双方对环境损害的造成均没有过错时，基于公共环境利益的考量，双方担当连带责任。不管是排污企业还是第三方，造成环境损害的缘由有多种，例如，违反法律法规或环境标准排放污染物，非法排放、倾倒或处置各类有害物质，违反合同商定的环境治理要求等。因此，建议在《环境爱护法》第六条下增加一款：“各类生产经营者与环境污染治理服务企业签订环境治理服务合同，发生环境损害的，双方依照过错原则担当相应的责任。均没有过错的，基于公共环境利益的考量，双方担当连带责任。”（四）针对“三同时制度”的修改建议依据《环境爱护法》第四十一条之规定，“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当18 符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。”建设项目中的防治污染措施是否可以托付环境治理服务企业设计、施工？考察《环境爱护法》第四十一条的规定，无法得出一个明确的答案。笔者认为，建设项目的法人主体没有必要亲自设计、施工建设项目中的污染防治措施，可以以“环境污染第三方治理”的形式托付给专业的第三方。当然，国家可以在第三方的市场准入方面设定肯定的标准，这样第三方在设计、施工建设项目中的污染防治设施时会受到来自托付方和政府的双重监督。这种专业化的市场分工能够带来更高质量、更有效率的污染防治设施，既可以减轻建设项目对环境的不利影响，又可以实现项目建设主体与环境治理服务主体的经济双赢。因此，建议在第四十二条增加一款：“建设项目的法人主体可以托付环境治理服务企业设计、施工防治污染的设施，双方应保证防治污染的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”此外，为防止企业擅自拆除或闲置污染防治设施，可另增加一款：“建设项目中防治污染的设施建成后，国家鼓舞和引导企业与环境治理服务企业签订关于污染防治设施的运营管理合同。合同订立后，擅自拆除或闲置污染防治设施的，追究环境治理服务企业的法律责任。”18 （五）针对“环境爱护责任制度”的修改建议《环境爱护法》第四十二条第二款规定：“排放污染物的企业事业单位，应当建立环境爱护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任。”上述规定确立了环境爱护责任制度，这是对企业经营管理的一种环境行政干预。这种干预符合环境爱护的公共目标，强调在企业内部建立环境管理体系和责任体系，鞭策企业的全部者实行污染防治措施。随着环境污染第三方治理模式的推广，排放污染物的企业与第三方签订环境治理服务合同后，单位负责人和相关人员的环境爱护责任是否一并转移？笔者认为，订立环境污染第三方治理民事合同后，企业排放的污染物已交由第三方实际处置，原来的单位负责人和相关人员不再与污染物存在实际联系和管理关系，环境爱护责任转移给第三方的单位负责人和相关人员是说得通的。因此，建议在此条中增加一款：“鼓舞排放污染物的企业事业单位设立第三方环境治理监督岗位，建立环境污染第三方治理合同档案管理制度，帮助环境管理机关对环境治理服务企业的检查。”18 （六）针对“排污费制度”的修改建议依据《环境爱护法》第四十三条之规定，“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当根据国家有关规定缴纳排污费……依照法律规定征收环境爱护税的，不再征收排污费。”换言之，排放污染物的各类生产经营者除依法应缴纳环境爱护税之外均要缴纳排污费。但依据《水污染防治法》第四十四条第三款之规定，排污者向城镇污水集中处理设施排放污水并缴纳污水处理费的，也不再缴纳排污费。原国家环境爱护总局在《关于界定城市污染集中处理设施的复函》中将城市污水集中处理设施界定为实施二级处理的城市污水处理厂。综合《水污染防治法》和上述《复函》的规定，不难看出，国家鼓舞排放污水的企业与城市污水处理厂订立污水集中处理服务合同，并以污水处理费替代排污费。笔者认为，《环境爱护法》应借鉴《水污染防治法》的有益尝试，鼓舞和支持生产经营者与第三方订立环境治理服务合同，通过支付第三方环境服务酬劳的方式替代排污费的缴纳。因此，建议此条修改为：“排放污染物的各类生产经营者，应当根据国家有关规定缴纳排污费。依照法律规定征收环境爱护税的或向环境治理服务企业支付环境治理服务费的，不再征收排污费。”18'