政策监控视角下农村土地污染治理问题探析——以云南省为例.pdf

'行政与法社会管理政策监控视角下农村土地污染治理问题探析——以云南省为例□王禹熙，普永贵（云南民族大学政治与公共管理学院，云南昆明650500）摘要：当前，农村土地污染问题已成为全社会关注的热点。对此，本文以政策监控为视角，通过对云南省农村土地污染现状进行分析，剖析了农村土地污染治理中政策监控的作用、存在的主要问题以及影响因素，并据此提出相应措施，以期为治理农村土地污染问题有所裨益。关键词：政策监控；农村土地污染治理；环境污染强制责任保险中图分类号：F303．4文献标识码：A文章编号：1007－8207（2017）04－0062－07收稿日期：2017－01－12作者简介：王禹熙（1993—），女，内蒙古呼伦贝尔人，云南民族大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策；普永贵（1971—），男，彝族，云南昆明人，云南民族大学政治与公共管理学院教授，硕士研究生导师，研究方向为公共政策。基金项目：本文系2016年度云南省教育厅科学研究基金研究生项目“政策监控视角下农村土地污染治理研究”的阶段性成果，项目编号：2016YJS087。近年来，党和国家十分重视环境污染问题，印发了《土壤污染防治行动计划》，通称《土十特别是农村土地污染问题。从国家统计局发布条》。然而，农村土地污染问题仍十分严重。笔者的年度数据来看：我国2013年环境污染治理投认为，其问题的关键是政策监控环节缺失。政策资总额为9037．2亿元，2014年上升为9575．5亿监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实元，较上年增长5．96％。同时，国家也出台了多部现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政相关的法律和政策，如：十二届全国人大常委会策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与第八次会议修订通过了《环境保护法》，该法自控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利2015年1月1日起施行；2016年5月28日，国务院运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政62 王禹熙，普永贵－政策监控视角下农村土地污染治理问题探析行政与法［1］策目标的实现和提高政策效率。政策监控不济激励政策为主，而没有执行严厉的法律惩罚，［3］是政策过程中独立的环节，其贯穿于整个政策导致政策执行不到位。由此可见，政策监控的过程之中。实施成效会影响政策目标的实现，因此应加强一、政策监控在农村土地污染政策监控。应对有实施污染行为动机的组织及治理中的作用个人进行实时监控，通过负激励手段严惩污染近年来，我国十分关注生态保护问题。2007行为。公共部门在引进工商管理技术手段进行年，党的十七大报告第一次明确提出了建设生治理的过程中，通过排污费征收政策使环境治理态文明的目标，并提出“要统筹城乡发展，推进取得显著效果，政策法规和制度因素对排污费征社会主义新农村建设”，把到2020年成为生态环收政策执行力有显著影响，特别是中央政策法规境良好的国家作为全面建成小康社会的重要目对地方政府的控制力越强，政策执行力也越强。［4］标之一。随后，党的十八大提出了“美丽中国”的可见，政策监控的强弱体现了不同层级政府概念；2013年中央一号文件《中共中央国务院关的控制力，高强度的政策监控附以对污染行为于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的严惩，将在很大程度上遏制环境污染事件的的若干意见》中提出了“美丽乡村”的概念；十八发生。此外，政策监控主体的多元性也预示了实届五中全会提出坚持绿色发展，必须坚持节约资时监控的可行性。当今社会，由于多元性、复杂源和保护环境的基本国策。环境保护部于2014年性和不确定性等因素的存在，政府在实施环境污12月4日公布了一批投保环境污染责任保险的企染治理时可能会遇到更多棘手的问题，因此应当业名单，包括22个省市区的近5000家企业，涉及加强多元主体的合作，让公共部门、私人部门、公［5］重金属、石化、危险废物处置等行业。从2007年至众和学者共同治理环境污染问题。因为不同的2014年，投保环责险的企业已经超过2．5万家次，主体基于自身的利益诉求而达成保护环境这一［2］保险公司提供的风险保障金累计超过600亿元。共同的目标，发挥各自具有的优势，将会使实时然而，政策在执行过程中可能会出现偏差，因此监控成为可能。需要政策监控保障政策能够得到有效的执行。（二）通过实时监控实现以“他律”促“自律”（一）通过实时监控和负激励手段遏制环境在农村土地污染问题上，由于政策监控不污染事件的发生到位而导致政策监控目标与政策监控结果之间当前，依然存在由于轻微的环境污染问题存在一定的差距。从现实情况来看，政策监控的不易被发现或者因其影响范围有限而不被重实施主要依靠企业自主监控的方式，如：在一些视，导致环境污染主体免于受惩罚而继续从事国控企业内，由环保部门向企业下发相关文件，污染环境的生产活动，使得相关政策未能达到企业将已制定的监测方案上报给环保部门并由应有的效果，从而不能实现政策目标的问题。惠其进行审核，再根据环保部门提出的要求进行勒等人在对我国环境污染费征收情况进行分析相应的调整并按规定时间上报相应指标的检测后发现，我国环境规制政策主要以排污费等经情况。对于企业来说，其是“理性经济人”，在追63 行政与法社会管理［7］求经济利益的过程中，面对利益与责任的抉择层面构成的有机系统健康运转。时，必然倾向利益。因此通过企业“自律”的方式二、政策监控在农村土地污染很难实现政策监控的目标。实时监控环境污染治理中存在的问题行为可视为一种环境公共服务，即针对地方政（一）云南省农村土地污染的现状府环境治理问题，通过第三部门、私人部门以及据2015年的《云南省环境状况公报》显示，公众等多元主体共同提供环境公共物品的供云南省生态环境状况稳定向好。其中，仅有5．4％［6］给，以解决地方政府的环境治理难题。当惩罚的断面水质属于重度污染，而85．9％的断面水达措施已具备并且环境污染主体的具体行为也受标，与2014年相比提高6．7％。公报中提到，重点到外部组织或个人的实时监控时，才能杜绝环城市集中式饮用水水源地达标率为100％，164境污染主体的侥幸心理，使其从趋利避害的心个县级城镇此项的达标率为97．6％。但是，公报理出发，“自觉”地实现自主监控的政策初衷。由中并未涉及农村的数据，可见对农村的重视程此可见，通过优化政策监控的方式，可以实现改度还有待加强。善农村土地污染治理现状和有效治理农村土地对于土地污染的情况，公报中虽未直接涉污染的政策目标。及，但可以从废水、废气及固体废弃物排放的部（三）通过预防环境污染事件的发生降低治分有所了解。公报中显示，废水总排放量为理成本173333．45万吨，与2014年相比增长10．0％；化学在政策执行的过程中，政策监控具有预防需氧量排放总量为510264吨，其中农业源排放环境污染发生的作用，而且预防的成本往往低量为68183吨，氨氮排放总量为54905吨；一般工于污染发生后的治理成本。因此，为了提高政府业固体废物产生量为14109．46万吨，与2014年的行政效率和降低行政成本，应积极发挥政策相比减少2．6％，其中综合利用量为7197．51万监控的作用。但是，成功预防环境污染事件发生吨，相比减少0．3％，处置量为4163．37万吨，相比的效果不易测量，而处理环境污染事件取得的减少10．1％，贮存量为2894．02万吨，相比增加［8］成果反而易于被公众所关注。一些政府官员着2．4％，倾倒丢弃量为6．86万吨，相比增加1．9％。眼于个人晋升的目标，为了政绩往往不愿意对笔者认为，从上述数据中的工业固体废物倾倒政策监控预防成本进行投入，而是将预算投入丢弃量来看，农村土地污染状况在加剧。这是由到更容易看得见、易计算的项目当中。正因如于：相较于农村而言，城市受土地租金昂贵、居此，政策监控环节在官员晋升激励的取舍中常民维权意识强、较易开展行政执法、违法成本高常被忽略甚至舍弃。当前，学界对地方政府履行等因素的影响，其被污染的可能性较小，因而公环境治理责任的研究仍停留在决策与执行两个报中提到的2015年的工业固体废物倾倒丢弃量独立的环节，对从政府治理责任体系的角度全应是由农村被迫“收纳”的。众所周知，土壤具有面查找制约因素方面有所忽视，而强化环境治一定的净化功能。某些性质不同的污染物在土理中的政府责任，必须确保决策、执行、监督三壤中可以通过挥发、扩散、分解等作用逐步降低64 王禹熙，普永贵－政策监控视角下农村土地污染治理问题探析行政与法其污染浓度，使其毒性减少或变为无毒性甚至监控应引入多元政策监控主体来共同承担此项有营养的物质。但是，如果污染物浓度超过土壤责任，而当前的实际情况是，包括私人部门、第的自净容量则可能会对土壤造成危害。从公报三部门和公众在内的监控主体并没有积极地加中的数据可见，在综合利用、处置、贮存之后，被入到农村土地污染的政策监控过程中来。倾倒丢弃的污染物有可能是由于技术、成本等⑴公众维权意识淡薄，沟通渠道不畅。土地原因而不能进行再处理的污染物，其对土壤造是农民生存和发展的基本保障，是其切身利益成污染的可能性很大。据此可推断，云南省农村所在。然而，受文化水平所限，农民缺乏相关的地区土地污染情况不容乐观。政策法规知识，依靠自身力量较难采取有效的（二）政策监控在农村土地污染治理中存在方式保护其合法利益，加之对农村土地污染进的问题行政策监控的渠道不畅，使农民难以融入其中。⒈政策监控主体方面。针对农村地区土地⑵私人部门缺乏自主监控的动机而逐利污染的现状，截止到2016年8月，云南省共计出“忘责”。私人部门追求自身利益，在企业自主监动环境监察人员6万余人，检查企业1．4万余家，控的方式下不能有效地将违法违规情况及时上立案查处588家，共处罚款3574．41万元。其中，报给环保主管部门。由于自主监控方式所依靠涉及新环保法及其配套办法的案件59件，有15的是道德自律，因此难以在现实生活中普遍推家企业的生产设施被查封，21家企业被责令限行。针对私人部门缺乏自主监控动机的问题，需产停产，3起案件因涉嫌污染环境犯罪被移送公要在政策监控过程中引入利益动机因素，以便安机关，20起案件适用行政拘留被移送公安机提高私人部门的参与度。关。同时，全省共征收排污费1．41亿元。此外，在⑶第三部门亟待发展壮大。在我国，第三部环境安全隐患排查整治中，云南省共计排查出门的发育尚不充分。由于缺乏资金、缺乏人才，环保违法违规建设项目6600个，截至2016年8月政府支持力度不足，组织内部管理不善，活动得底，已淘汰关闭335个、整治规范1248个、完善备不到社会回应等一系列原因，使得第三部门尚［9］案1760个，完成清理整顿率为50．65％。这些数不能在政策监控过程中发挥积极作用。据说明，云南省十分重视对环境污染问题的政⒉政策监控手段方面。在国务院于2015年9策监控且取得了较好的效果。虽然数据未明确月发布的《生态文明体制改革总体方案》中，要提及为何种污染，但由于污染性企业大多数设求在环境高风险领域建立环境污染强制责任保厂址于农村、城郊、乡镇等地租较低廉的地方，险制度。所谓环境污染强制责任保险，是指以企因此，农村土地污染的政策监控情况在2016的业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承［10］云南省环境监察数据中也会有所体现。但是，当担的赔偿责任为标的的保险。环境污染强制前政策监控实施的主体主要是公共部门，而要责任保险的实质是过程管理，企业自愿或强制单方面依靠政府监管又会增加其财政压力。由投保，其信誉度与是否投保相互关联，如果企业此可见，在农村土地污染治理过程中实施政策未投保则影响该企业的信誉度，进而影响一些65 行政与法社会管理与企业利益密切相关的活动的顺利进行，如公的难度。开项目的竞标和企业项目的审批等。同时，由于⑵环境风险评估的技术有限、成本高昂，实保险费用与企业的环保风险相关，为降低保费，际操作中难度较大。在我国一些环境高风险领企业会采取增强防治污染意识、提高自身防治域缺乏环境风险评估的技术指南，不利于环境能力等措施来规避高保费的风险。所以，通过推风险评估的具体执行。风险评估需要掌握特殊进环境污染强制责任保险的方式，既可以在环技能的专业人员进行操作，而此项技术尚未在境污染防治方面促进企业加强内部政策监控，保险公司普及，需要委托第三方机构来进行，因也会刺激保险公司对企业实施外部政策监控，此评估成本较高。虽然《方案》中规定“建立风险从而有利于政策监控在环境污染治理方面发挥评估系统”，但现实中的风险评估仍然需要具体应有的作用。人员进行操作，在实践初期还不能单纯依靠“系从云南省的实际情况来看，环境污染强制统”解决风险评估问题。由此可见，还需要对保责任保险的发展还较为缓慢，主要在昆明市开险公司的环境污染强制责任保险这一险种进行展了相关的试点工作。但由于企业环境违法成不断摸索、尝试，而理性的企业组织则想等到本低，保费价格高，索赔程序复杂等原因，大多“时机成熟”时再投保以减少成本、降低风险，所数企业的投保意愿不高。目前，该保险主要依靠以在无形中也加大了实际操作的难度。政府手段推行。2016年7月，由云南省环保厅和三、农村土地污染治理中影响中国保监会云南监管局联合制定的《云南省环政策监控的因素境污染强制责任保险试点实施方案》（以下简称（一）政策监控主体对政策监控的重视程度《方案》）印发并予以执行。该《方案》全面、具体当前，政策监控主体包括政府行政部门及地规定了环境污染强制责任保险的运行模式，其行政人员、利益相关企业、非盈利性组织和公修正了其他省份在实践中出现的险种不能满足众等。理论上，政府在政策监控的过程中起主导被保险方的现实需要等问题，。但笔者认为，该作用，其他政策监控主体起辅助作用。但在实际方案仍有待进一步完善：操作过程中，因政策监控的途径不明确、政策监⑴保险限制条件多，赔偿范围窄。企业投保控主体对政策监控的重视程度不足等原因，导环境污染强制责任保险，可以有效地分散风险，致政策监控的防治作用没有完全发挥出来，而提高环境安全保障能力。但是，环境污染强制责只是在环境污染状况出现时才进行事后监控，任保险作为新险种，其发育尚不成熟。保险公司虽然事态也会得到有效控制，但其成本和危害出于自身利益考虑，对保险条件限制过多，一方都高于事前的政策监控，因此对该问题应给予面导致赔偿范围狭窄，另一方面使投保企业的重视。投保成本增加，难以调动企业投保的积极性。虽（二）合适的政策监控手段然《方案》中要求合理厘定保险费率，但要做到由于土地污染不易被发现，特别是轻微的使双方认同的“合理”，在实际操作中还有一定污染程度需要进行相关技术分析才能判别，而66 王禹熙，普永贵－政策监控视角下农村土地污染治理问题探析行政与法当肉眼可以分辨出受污染程度时，土地已经遭现由被动到主动、从一元到多元、从对立到嵌入［12］受到了严重的损害，因此，采用适当的政策监控的转变。在农村土地污染治理中，应开启公众手段十分必要。当前，国家在各省市都积极推行嵌入式治理时代，增强公众参与社会治理的意［13］环境污染责任保险。据最新数据显示：2015年，识。在多元政策监控主体中，公共部门应起主我国环境污染责任保险签单数量为1．4万单，同导作用，引导私人部门、第三部门和公众加入到比增长5．27％；签单保费2．8亿元，同比增长农村土地污染政策监控过程之中。而私人部门、14．01％；提供风险保障244．21亿元，同比增长第三部门和公众也应发挥辅助作用，强化当家［11］7．52％。环境污染责任保险从其作用来看是一做主的主人翁意识，克服自身的缺陷，积极参与种政策监控手段。企业投保，保险公司进行风险到与之利益相关的农村土地污染治理中，自觉评估、风险监测，为其支付环境污染产生的费保护资源环境，从而实现各政策监控主体间的用，但在新一轮投保的费用上会体现出高污染企通力合作，共同为治理农村土地污染贡献力量。业为其自身支付的污染代价。这一方法是运用市（二）完善环境污染强制责任保险内容并开场化的工具来治理环境污染问题，有利于增强企发其他市场化途径解决土地污染问题业自身环境监管意识和减少环境污染事故发生当前，环境污染强制责任险仍处于发展的时不作为行为，防止环境污染事态扩大。同时，这初级阶段，在投保实践过程中还存在保险限制条一方法还能及时赔偿利益相关者的损失。件多、赔偿范围窄、环境风险评估成本高、实际操（三）政策监控的执行力度和惩治力度作难度大等问题。要解决这些问题，应在政策执实行政策监控是为了更好地实现政策目行的过程中寻求办法，如：在试点中扩大合理、公标。一方面，当政策执行出现偏差时，政策监控正的与保险金额相匹配的赔偿范围，促使企业有效的执行力度可以对其进行纠正，从而保证自觉、自愿地进行投保；政府应运用宏观调控手政策目标的实现；另一方面，当政策监控的惩治段对保险金额进行合理的价格调节，依靠价格、力度较小时，企业追求自身利益最大化，宁愿受政策优势吸引企业积极投保，增加投保企业的到较低成本的污染惩罚也继续从事危害农村土数量，使保金数量上升，减轻保险公司的后顾之地的盈利活动，而加大惩治力度，则污染成本提忧，以改变投保企业数量不足、保险金额过高的高，企业就会通过改进生产技术的方式提升市现状。同时，在此过程中，也可以积极开发新的场竞争力，从而引导企业减少污染农村土地的市场化途径来配合环境污染强制责任保险共同经营活动。解决农村土地污染治理问题。四、农村土地污染治理中加强（三）加大对污染农村土地行为的政策监控政策监控的措施和惩治力度（一）增强产权意识，引导除公共部门外的只有严厉的政策条文而无人员对污染环境政策监控主体发挥辅助作用的主体进行监督和控制，仍然不能实现保护生在公共治理视野下，基层社会治理应该实态环境的政策目标。因此，政府应加大对污染生67 行政与法社会管理态环境行为的惩治力度，与加大生态环境政策［2］寇江泽．环责险投保企业超2．5万家次［N］．人民日报，2014－12－05（2）．监管力度相配合，通过加大土地污染违法成本［3］Wang，H．＆Wheeler，D．FinancialIncentivesandEndogenous和执法力度打消企业免于惩罚的侥幸心理，使EnforcementinChina’sPollutionLevySystem［J］．JournalofEnvironmentalEconomicsandManagement，2005，（49）：174－196．企业为规避惩罚的风险而不敢违法并自愿自觉［4］郑石明，雷翔，易洪涛．排污费征收政策执行力影响因素的实证分析———基于政策执行综合模型视角［J］．公共行政评论，地合法运作。2015，（1）：29－52．（四）明确政策监控目标，出台相关法律法规［5］ParkinsJR．De—centeringenvironmentalgovernance：Ashorthistoryandanalysisofdemocraticprocessesintheforestsector政策监控目标能够指导政策监控行为，政ofAlberta，Canada［J］＿PolicyScience，2006，（02）：183—203．策监控行为可以促进政策目标的实现，二者相［6］肖建华．参与式治理视角下地方政府环境管理创新［J］．中国行政管理，2012，（05）：72－74．辅相成，缺一不可。《中华人民共和国环境保护［7］娄树旺．环境治理：政府责任履行与制约因素［J］．中国行政管理，2016，（03）：48－53．法》已经修订并于2015年1月1日开始实施，而［8］云南省环境保护厅．云南省2015年环境状况公报［EB／OL］．七《环境污染强制责任保险制度方案》等具体的政彩云南保护行动网，2016－06－03．［9］石光良．云南重拳整治环境违法行为［EB／OL］．新华网，2016－策监控依据还没有公布施行。政策目标虽已经10－13．明确，但因政策监控方案未确定，致使政策监控［10］方悦．完善我国环境污染责任保险制度的对策［J］经济纵横，2016，（03）：97－100．活动难以实施。由此可见，为明晰政策监控目［11］一楠．环境污染责任险新增百亿投入助力发展绿色经济［EB／OL］．环保网－中国环保在线，2016－09－02．标，规范政策监控行为，出台相关法律法规及其［12］王岩，魏崇辉．基层社会治理的理性认知与实践路径探究［J］．相应法律标准势在必行。中国行政管理，2016，（03）：81－85．［13］毕铁居，赵丽江．地方政府运动式精细化技术治理：运行逻辑【参考文献】与渐进调适［J］．行政与法，2017，（01）：1－7．［1］陈振明．公共政策分析导论［M］．中国人民大学出版社，2015．104－（责任编辑：刘丹）119．OntheGovernanceofRuralLandPollutionfromthePolicyMonitoringPerspective：TakingYunnanProvinceasanExampleWangYuxi，PuYongguiAbstract：Bychoosingtheviewofsupervisiononpolicies，findouttheeffectofsupervisiononpoliciesonlandpollutioninthecountryandwhathasbeendoneforsupervisiononpolicies．Seektheinfluencefactorsofsupervisiononpoliciesinlandpollutioninthecountryandcomeupwiththemeasurestoenhancethesupervisiononpoliciesinlandpollu-tioninthecountrytofindanewwayforgovernanceoflandpollutioninthecountry．Keywords：supervisiononpolicies；thegovernanceofrurallandpollution；compulsoryenvironmentalpollutionliabilityinsurance68'