试论熙丰农田水利建设的劳力与资金问题

'　　试论熙丰农田水利建设的劳力与资金问题[摘要]劳力与资金，是王安石变法中农田水利法着力解决的两个问题。王安石与宋神宗主要通过征调民力、调遣军队与招募饥民等途径来解决劳力问题。而水利建设中的经费问题，则主要以按户等摊派、鼓励富户出贵与政府低息或无息贷款等方式来解决。这些途径虽无太多的创新，但促进了宋神宗时期的农田水利建设。[关键词]王安石变法；农田水利建设；劈力；资金农田水利法是王安石变法的一项重要内容．也是一项成效显著的新法。学界对此向来很重视，并推出不少成果。①笔者欲在前人研究基础上．对熙丰水利兴修中的劳力与资金问题试作浅论，以期有补于王安石变法研究和今天的水利建设，不当之处，欢迎指正。————————①邓广铭：《北宋政治改革家王安石》．河北教育出版社2001年，第154—169页。漆侠：《王安石变法》(增订本)。河北人民出版社，2001年，第141—146页。杨德泉、任鹏杰：《论熙丰农田水利法实施的地理分布与社会效益》，载《宋史研究论文集》，河北教育出版社1989年版，第185页。汪家伦：《熙宁变法期间的农田水利事业》，载《晋阳学刊》1990年第1期。程民生：《宋代地域经济》，河南大学出版社，1992年，第87页。王曾瑜：《王安石变法简论》，载《中国社会科学》1980年第3期。汪圣铎：《两宋财政史》，中华书局，1995年。第502—506页。一、熙丰兴修水利的劳力问题在兴修水利上，最棘手的问题是资金与劳力。这几乎是所有水利建设都要遇到的难题。正如曾巩所说：“至于修水土之利，则又费材动众，从古所难。”[1](卷13《越州签湖图序》)先看劳力问题。水利建设，一般工程比较浩大，历时较长，需要劳力多。据史载：堵塞黄河小吴口，计役314．4万工；[2](P7634)开漳河用700万工日、滹沱河八九百万工日。[2](p6275)如此浩大的工程，自然需大批劳动者。郏亶筹划苏州一项水利工程，需历时三年，预计用20万劳力。[2](P5960)①修二段河，“所聚人夫十余万”。[2](p5576)元丰六年(1083)，治理洪泽河，预“计工二頁五十九万七千，役民夫九万二千一月，兵夫二千九百两月”。[3](《方域》” 之10)水利建设常常受到自然条件和生产条件的制约，需要避开汛期和农忙季节。故兴修水利通常要集中劳动力、集中劳动时间，在当时落后的生产力条件下，其难度与劳动强度可想而知。如何因民所利而兴利，是摆在宋神宗、王安石面前的一件大事。王安石变法时期，采用了募役、差调并重，有偿劳动、无偿摊派相结合的办法，鸠集农田水利建设劳动力。具体说来，有以下几种情况：1．利用军队号称宋代募兵之一的厢军，是代民充任杂役的各种专业兵的总称。章如愚说：“古者，凡国之役；皆调于民。宋有天下，悉役厢军，凡役作营缮，民无与焉。”[4](后集卷41《兵制门·州兵》[5](p4639)一般无征战的厢军，“名额猥多，自骑射至牢城，其名凡二百二十三”。[5](p6466)其中番号为“堤防”、“堰埭”的厢军，应属于专门兴修水利的专业兵。据《宋史·兵志》载：建隆以后的200多个厢军番号中，驻扎于成都的防河兵、杭州的“捍江都”兵、通州、泰州的“捍海”兵，[5](p4658,4664)从字面上看应属于水利兵。宋仁宗景祐(1034～1038)中，浙江“置捍江兵士五指挥，专采石修塘”，“每指挥以四百人为额”，至南宋理宗宝祐三年(1255)尚有300人。[5](p2396、2397)在宋神宗熙宁以后的厢军中，“关河”、“广济”、“堰军”、“捍江”(3指挥)、“防河”等番号也都是水利兵。[5](P4672,4680,4684,4690)在熙丰时期，上述专业水利兵当然要参与水利建设。熙宁三年(1070)八月，宋神宗批示：天下水利兴修所役过“若干兵功”，岁终应呈报司农寺。[2](p5224)次年，开修漳河，“役兵万人”。[5](p2351)熙宁六年，枢密院诬奏：“淤田兵多死，每一指挥，仅存军员数人”。经查，“死事者数不及三厘”。[5](p2371)熙宁九年，修御河用厢军“一千七百余人”。[5](p2356)熙宁十年七月，据文彦博报告：曹村护理黄河的埽兵士多在“别处占使”，“见在只有兵十七人实役”。[2](p6942)参与兴修水利的厢兵，除了专业水利兵外，应当包括临时调遣的非专业厢军。元丰二年(1079)，调发壮役兵2000，京东厢军1000，滨、棣二州修城拣中崇胜兵5指挥，共约5000人，赴洛口兴工役。[2](p7220)次年，岁调“客军”(即非专业兵)9000人，专门修治黄河、汴河等。[2](p7425)元丰六年春，堵塞曹村黄河口，有20万兵参加。[6](卷15《塞曹村决河》)是役，当包括不少临时抽调的非专业兵。厢军是宋代募兵的一种，是职业兵、雇佣兵，有薪水，靠国家供给养。因此，无论专设的水利兵或临时差调的厢军，都属于召募性质。不过，由于史载不详，无法知道熙丰时期有多少水利兵、有多少兵参与水利建设，成效如何。＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿①原文“二千万”，《长编》本卷后校勘为“二十万”。 2．征调氏夫征调民夫，是鸠集兴修水利劳动力的惯用手段。宋制：调发丁夫治河“岁以为常，皆用正月首事，季春而毕”。[2](P186)宋代厢军虽是充当百役者，但其中水利军数量毕竟有限，许多水利工程仍需征调大量的民夫来劳作。宋仁宗时宋祁曾说：厢军“月费廪粮，岁费库帛，数口之家不能自庇，于是相挺逃匿，化为盗贼者不可胜算。朝廷每有夫役，更藉农民以任其劳。”[7](卷101《上仁宗论三冗三费》)厢军所负之役，往往落到民夫头上，水利之役自不例外。在宋神宗之前，调民夫兴修水利，岁皆有之。宋仁宗时，荆湖南路监利县“濒江汉筑堤数百里，民恃堤以为业。岁调夫工数十万，不足，取之旁县”。[8](卷38《著作佐郎周君墓志铭》)熙丰时期，亦常调用民夫。熙宁初年，张峋知鄞县，是县广德湖经久不治，“西七乡之农以旱告”，张峋“为出营度，民田湖旁者皆喜，愿致其力”，“用民之力八万二千七百九十有二工，而其材出于工之余”，修水田二千顷。[1](卷19《广德湖记》)①鄞县广德湖改造，取于民愿，因力而致，但也属于差调民夫性质。熙宁年间，郏亶提举两浙水利，经度苏州一项水利工程，提出鸠集人夫计划时说：苏州五县之民，自五等已上至一等，不下十五万户，若每户出工七日，则可调发百万夫。[9](卷19《水利上》)②熙宁六年(1073)六月，“诏河北春夫不得过五万人，岁以为式”。[2](p5970)熙宁七年九月庚寅，诏：“河北旱灾，民方艰食，惟河防急切及修城，许量调春夫”。[2](P6242)同年十一月王寅，知谏院邓润甫言：“淤田司引水淤酸枣、阳武县田，已役夫四五十万。”[5](p2371)元丰六年(1083)，黄河决于曹村埽，调发民夫50万修治。[6](卷15《塞曹村决河》)征调民夫，带有摊派性质，但以一乡一县或一州为单位，利用农闲季节集中劳力，集中攻坚，不失为解决水利建设劳工问题的策略之一。宋仁宗至和二年(1055)，昆山县主薄丘与权说：“古制：役民兴作，经费寡而售效速”，[9](卷19《水利上》)即谓此义。不过，过多地摊派征调，难免扰民。提举两浙水利官郏亶，在苏州主持水利建设，“凡六郡三十四县，比户调夫，同日举役。转运、提刑皆受约束，民以为扰，多逃移”，甚至引起吏民“骚乱”，郏亶被追官。[9](卷19《水利上》)[2](P5960,5824)这是摊派民夫致民“骚乱”之一例，说明了征调民夫不利的一面。3．募饥民兴水利使用厢兵治水，厢兵数量有限；征调民力兴水，有扰民招乱之忧：欲解决农田水利建设劳工问题不得不另想办法。熙丰时期，不少水利工夫源自所招募的饥民。此即所谓的以工代赈，将救饥恤灾与农田水利建设相结合，是解决劳工问题的好办法。 宋神宗时，与兵役实行招募制、职役实行雇佣制并行，河役等杂役也实行召募制。与差调明显不同，召募原则上既要“取民自愿”，还要付给一定报酬。尽管在实行中会存在强迫和少付或不付酬金的现象，但比起完全无偿征凋、硬性摊派多少有点进步，值得肯定。宋神宗以前，一些地方官尝试过利用招募方式鸠集劳力。如景祐中，范仲淹知苏州时，兴修水利，适逢荒歉，于是“日以五升，召民为役，因而赈济”。[10](卷11《上吕相公并呈中丞咨目》)欧阳修在颍州时，也曾实践过。[11](卷3下《兴工作以食饿夫》)但是，这种鸠集劳力的方式在宋神宗时得到大力推广。熙宁五年(1072)二月。宋神宗诏赐两浙转运司常平谷10万石，赈济浙西水灾州军，“仍募贫民兴修水利”，[2](p5586)说明这种工赈在此之前曾经推行过。次年六月，正式诏颁工赈法：“自今灾伤年分，除于法应赈济外，更当救恤者，并豫计合兴农田水利工役人夫数及募夫工直，当赐常平钱谷，募饥民兴修。如系灾伤。辄不依前后敕赈济者，委司农寺点检奏劾以闻。”[2](p5966)此法规定招募饥民兴修水利，募夫给工值，由常平钱谷专项充给。同年，负责两浙水利兴修的沈括请求：“常、润二州岁旱民饥，欲令本路计合修水利钱粮，募阙食人兴工”，得到宋神宗批准。[2](P6020)＿＿＿＿＿＿＿＿①是役“以熙宁元年十一月始役，而以明年二月卒事”。②郏亶经度两浙水利始于熙宁五年十一月癸丑，止于六年五月乙丑，见《长编》卷240,245,第5824、5960页。他还说：“浙西诸州水患久不疏障，堤防川渎多皆堙废，今若一出民力，必难成功。乞下司农贷官钱，募民兴役”。宋神宗又诏从其请。[2](p5990)[12](卷73《水利》)沈括是农田水利专家，又是浙人，“知其利害，性亦谨密”。[12](卷73《水利》)他吸取前任官郏亶好大喜功、征调民夫、招怨败身的教训，懂得“民力饶裕、易于兴工”和“民间晓然知其为利”而“乐于趋役”[2](P5990)的道理，其募民兴修水利的主张，正基于此识。而“每以劝农事为急”[12](卷73《水利》)的神宗、王安石则是有求必允、全力支持。熙宁六年九月，淮南东路、两浙路又以灾伤求赐，宋神宗下令各拨常平司粮3万石，募饥民兴修农田水利。[2](p6011)是月辛酉，又诏增两浙、淮南东路各3万石，“并依戊申诏旨施行”工赈。[2](p6014)同年十二月，再次诏赐淮南西路转运司常平米3万石，募饥民兴修水利。[2](P6059)熙宁七年，持续旱灾，灾民很多，为防止民流田废乃至农民起义，宋神宗诏令“ 灾伤路委监司各分地检计，合兴农田水利及堤岸、沟河、道路栽种林木土功之类可以募夫者，并具利害以闻”。[2](p6111)同年十二月，淮南东路转运司乞增赐上供粮10万石，“募饥人修水利”，诏“与上供粮五万石”。[2](p6298)南方工赈盛行，北方也比较常见。熙宁七年(1074)八月，诏“京西转运司具赈济流民事状，司农寺具所兴修农田、水利次第”。[2](p6234)同年九月，诏从河北西路转运司之请，“灾伤路召募缺食或流民兴役，朝廷赐米外，其于农田、水利及修城壕者，悉给常平钱谷”。[2](P6242)是年，知耀州阎充国，募流民治漆水堤。[5](p2372)募饥民兴修水利，尤值珍视。它可将赈饥与兴利有机地结合在一起，比单纯地赈饥效果要更佳。王安石批评定州煮粥救饥说：“若聚人每大口日给一升，小口给半升，即饥民须废业待给，如此则容有不暇炊煮者。今救饥偯饭凡半年，若以作饭之米计口偯与，令各营生，官所费无加，而饥民得实惠，不妨经营衣食，犹胜于聚，而粥饭不能救死，徒成疫疠也。”[2](p6458)因此，王安石主张“募人兴修水利，即既足以赈救食力之农，又可以兴陂塘沟港之废”，[2](p5777)即“今[令]及未困，募之兴利”。[2](p6458)正是基于此种认识，在王安石主持变法的几年中，工赈得到了大力推广，而其罢相后，尤其是在神宗独自操持新法的几年中，史书罕有记载。①据载，熙宁某年，“岁恶民流”，淮南东路转运副使蒋之奇，“募使修水利以食流者。如扬之天长三十六陂，宿之临涣横斜三沟，尤其大也，用工至百万，溉田九千顷，活民八万四千。”[5](P10916)工赈之效由此可知。朱熹评论说：“诸兴修农田水利，而募被灾饥流民充役者，其工直粮食以常平钱谷给……既济饥民，又成永久之利，实为两便。”[13](卷17《奏救荒画一事件状》)南宋人董熠称赞“工赈”是“以工役救荒者也”，治流民根源而“易为力”之法。[14](卷上、卷中)绍兴六年(1136)九月，温州进士张頠言：工赈“一举而两得；”[3](《食货》7之43)在南宋，工赈也非常流行。②这些事例说明，王安石之大力推行工赈，从理论上、实践上讲都是可行的，其影响也是深远的，体现了他一贯主张的通过发展生产而增加赋入的开源思想。推行工赈法，除获得救饥与兴利直接效益外，还可在一定程度上堵塞兵冗之弊，是解决宋初以来冗兵问题韵重要途径。饥民一般是厢兵的直接来源之一③，饥民入伍次数减少，廂——————————————————①据《宋会要·食货》7之18至30、《长编》、《长编纪事本末》等史书，工赈法盛行于熙宁年间，而罕见于元丰年间，或与主持变法者变换有关。②《宋会要·食货》7之40至77．8之1至32，均有记载，从略。③参见拙文《“易进难退” 兵制与北宋前期之冗兵》，载《烟台大学学报》2003年2期。军的数量也就相应地减少。熙宁四年(1071)，厢军兵额为227627人，[2](P5556,5384,6375,8397)①比治平时少27万、比庆历时少20万(5)(p4576)。由此可知，熙宁时期工赈又收到裁冗减费(即节流)的效果。综上所述，熙丰时期水利建设的劳力来源有三：即军队(包括水利兵和部分非水利军)、差夫、募夫(主要是饥民)。与北宋前五朝相比，募夫作为劳力的比例要明显大一些。就宋神宗一朝而言，由于水利建设主要集中于熙宁期间，所以募饥兴役的次数多、地域广，既有利于发展生产、开辟财源，又可收控制冗兵、节裁冗费之效。二、熙丰农田水利建设的经费问题一般而言，水利建设经费包括：民夫报酬或募夫的工值、木石等建筑材料费与土地占用费。②诸项开支为数不小。熙宁九年(1076)，知制诰熊本说，修御河“自兴役至毕，凡用钱米、功料二百万有奇。今后每岁用物料一百一十六万，………约费钱五万七千余缗”。[5](p2356)元丰三年(1080)二月，知州王孝先说，“淤田、营田司自熙宁七年至十年费钱十五万五千四百余缗”。[21(p7352)元丰六年(1083)，修浚洪泽湖，预计用麦米11万斛、钱10万缗。[3](《方域》17之10)热衷于农田水利建设的宋神宗与王安石对水利开支并不吝惜。王安石认为，“兴农事自不费国财，但因民所利而利之，则亦因民财力而用也。”[2](p5172)熙宁五年(1072)十一月，王安石与宋神宗讨沦水利经费问题，王安石建议：“陛下若捐常平息钱助民兴作。何善如之!”宋神宗慨慷地说：“纵用内藏钱，亦何惜也。”[2](p5832)由于水利经费得到保证，熙丰时期水利建设取得了前所未有的成绩。这一时期水利经费来源与筹集，概括说来，盖有以下诸项：1．摊派于民摊派水利经费自古皆然，宋神宗时也不例外。熙宁二年(1069)十一月十三日诏降的《农田利害条约》中规定：水利经费先“纠率众户”，“民力不能给者”许“连状借贷支用”，百姓应“出备名下人工物料”，而不出或不按时出者即“有违约束者”，要给予“科罚钱斛”。[15](p263～264)熙宁三年(1070)，李竦计算一项水利建设的工料经费说：“以顷亩多少为率劝诱出备工料”。[3](《食货》7之22)熙宁五年至六年间，提举两浙路水利官郏亶经度苏州一项水利工程：“自三等(户)已上至一等不下五千户，可量其财而取之，则足以供万夫之食与其费矣” 。[9](卷19《水利上》)沈括代替郏亶提举两浙农田水利，采取按田亩出钱的办法，“令一亩田率二百钱，有千亩即出钱二百千”[2](P6557)，郏亶、沈括摊派经费的一个共同特点：就是抑制富户。因此，郏亶遭到当地有力之家“践蹂”，[2](p5824)沈括也遭到田产在苏州的参知政事吕惠卿的强烈抗议。[2](p6557)。同理，农田水利法遭到当时反对派的抨击、诋毁，农田水利也被列入司马光所说的朝政“六大缺失”之一。[7](卷117《上神宗应诏言朝政缺失》)2．鼓励富民出资在私有制占绝对统治地位的宋代，土地多为私人、尤其为少数大地主所拥有。政府所进行的农田水利建设对下层老百姓固然有利，然受益最大者莫过于大土地拥有者。若上述按户等高下、资产多少摊派对富户有明显的强制性的话，那么晓之以理、劝其出资，则是取其自愿。熙宁二年(1069)颁降的《农田利害条约》就明确规定：“如是系官钱斛支借不足，亦许州县劝谕物力人出钱借贷，依例出息，官为置簿及催理。诸色人能出财力、纠众户、创修兴复农田水利，经久便民，当议随功利多少酬奖。其出财颇多、兴利至大者，即量才录用。”[15](p264)熙宁五年十二月二日，宋政府重申这一政策。[3](《食货》7之25)于是，便有自出钱兴修水利的现象。史载：金州西城县民葛德出“私财修长乐堰，引水灌溉乡户土田”，宋神宗诏授金州司士参军，赐度僧牒10道。[2](p6217)[5](p2371)熙宁八年二月，司农寺上言“乞更酬奖”葛德之举，宋神宗再次颁诏赐度僧牒10道。[2](p6348)熙丰时期一道度牒不过130贯[16](p743)，10道才为钱1300贯，数量不大，仅仅是对私人出钱兴利的一种奖励，但体现了政府能兑现承诺的精神。这在封建时代同样显得可贵。从现有三、余论总之，农田水利建设中“从古所难”的劳力与经费问题，在宋神宗、王安石的努力下得到了较好地解决。平心而论，其解决劳力与经费问题的途径，并无太多的创新之处，都是北宋前期于局部地区所实施过的，只是在宋神宗时期进行了“扬弃”，并在全国通行之。从这个意义上讲，熙丰变法，既非王安石所说的“祖宗之法不足守”[12](卷59《王安石事迹(上)》，又非司马光等人批评王安石“尽变更祖宗之法”[17](卷60《与王介甫书》(第一节))，而是对“祖宗之法”的某种“扬弃”。这一点当引起研究熙丰变法者注意，否则，会夸大变法的影响。此其一。其二、常平钱、坊场钱、免役钱等，在熙丰时期农田水利建设经费的筹措中发挥了重要的作用。这些钱投资于生产建设，诚可谓“因民所利而利之，则亦因民财力而用也” [2](p5172)。由此可以说，熙丰变法取得了综合效益，青苗法、免役法等与农田水利法一样值得肯定。其三、熙丰时期农田建设在劳力和经费的筹措上，采取了灵活多样的形式，如“以工贷赈”、按户等(或资产)出钱、鼓励富户出资以及政府低息或无息借贷等，都值得我们借鉴。正是由于劳工与经费得到了妥善地解决，熙丰时期农田水利建设取得了巨大成绩。这诚如王安石评价所说，“自秦以来水利之功，未有及此”。[2](p6440)关于熙丰时期农田水利建设的成绩，学界已作充分研究，无须赘述。['