国外环境治理措施的阶段性演变工业污染治理——以美、英、日三国为例.pdf

'2011年第l5期Sciencedre慧m。tR。。h2011N。．15doi：10．3969／j．issn．1000—7695．2011．15．012国外环境治理措施的阶段性演变：工业污染治理——以美、英、日三国为例宋海鸥，毛应淮(中国环境管理干部学院环境科学系，河北秦皇岛066004)摘要：美、日、英三国在生态环境保护的发展方面经过了一个从工业污染防治、生活污染防治，再到生态环境保护的过程。通过分析上述三国在工业污染治理阶段，即大气污染防治、水污染防治以及工业固体废物污染防治方面的立法和措施，指出我国未来应当从这几方面入手治理工业污染，即加大政府环保投入；发展清洁生产，从源头治污；发展循环经济，提高废弃物综合利用率；建立企业环境监督员制度；运用市场机制促进企业守法。关键词：环境保护；工业污染治理；比较研究中图分类号：X506文献标识码：A文章编号：1000—7695(201ll15—0045—05OnPhasedEvolutionofForeignCountries’EnvironmentManagementMeasures：IndustrialPolutionManagement——TakeUSA．EnglandandJapanforExampleSONGHaiou，MAOYinghuai(EnvironmentScienceDepartment，EnvironmentManagementCollegeofChina，Qinhuangdao066004，China)Abstract：TheUSA，JapanandEnglandwentthroughthecourseofthepreventionofindustrialpollution，livingpollutionandecologicalenvironmentprotection．Byanalyzingtheabovethreecountries’legislationandmeasuresonpreventionofairpollution，waterpollutionandindustrialsolidwaste，thepaperpointsoutthatotlrcountyshouldmanagetheindustrialpol—lutionbyincreasingthegovemmentinputonenvironmentprotection，developingthecleanerproductionandcircularecono—my，buildingthesystemofthecompanyenvironmentalsupervisorandusingmarketmechanismtopromotethecompaniestoobservethelaw．Keywords：environmentprotection；industrialpollutionmanagement；comparativestudy作为主要的西方发达国家，美、日、英三国在生态生态环境保护责任的首要主体只能是国家，国家从环境保护的发展方面经过了一个从工业污染防治、生管理角度人手，通过立法、管理体制设置、经济措活污染防治，再到生态环境保护的过程。纵观四国环施以及国家政策的运用，保障生态系统的安全与发境保护立法立法理念及其立法进程，我们不难看出，展，这是国家的环境责任——我们能从美、日、英与其说经济发达使这些国家有能力治理和防治污染，国生态环境保护的立法进程中感知国家在生态保护不如说环境立法理念的先进能够指引这些国家立法中的巨大作用。同时，环境保护理念的变化也促使技术的提高，并能形成一系列生态环境治理的方式、国家政策、机构组成因之变动。本文通过对上述三方法和措施。在经济全球化的今天，一国经济发展的国对行业污染治理的相关机制人手，分析三国在对急迫程度可能要远高于生态环境治理本身，这也催生工业污染治理方面的环境管理保护体制的演变过程，两个话题，一是谁来承担生态环境治理的责任?国查找其理念、立法变动背景及效果，指出这些措施家?企业?还是民众?二是应该采取怎样的措施实对我国环境保护现状的启示，并期望推动我国生态现经济发展与环境保护的帕累托最优?环境保护的进程。社会不断进步的终极目的是为了人类的不断发1大气污染治理措施展，在发展的过程中，我们渴望一个适宜的生活环境，生态环境遭受破坏之后，置身于其中的人类的1．1美国处境也不难想象。环境是一个公共产品，因此承担l9世纪末到20世纪初，美国空气污染的主要类收稿日期：2010—12—08。修回日期：201l—O3—16基金项目：河北省教育厅课题“河北新民居建设法律问题研究”(SZ2010115) 46宋海鸥等：国外环境治理措施的阶段性演变：工业污染治理——以美、英、日三崮为例型是燃煤污染。尽管地方政府曾颁布过空气污染控《制碱法》(1863年制定，经1874年、1906年、制的法令，但由于无法找到替代能源，防治法令难1966年、1972年多次修订)、1906年的《制碱及化以对空气污染进行有效控制。此后，通过新技术的学工厂法》、1956年的《空气洁净法》(1968年修利用，燃煤设备的更新对空气污染有了积极的促进订)、《机动车管理规定》(1973)、《劳动和卫生安作用，美国蒂凡法规也通过法令的行使强力推行燃全法》(1974)。治理大气污染的措施主要有：煤新技术的使用。总的来说，美国空气污染的治理(1)制定严格的空气质量标准，确立空气污染政策在美国的环境污染治理中最具有连续性，为了物的控制目标。如1874年《制碱法》制定了法定的治理大气污染，美国政府制定了多部法律：《1955氯化氢的最高排放量。1930年的《道路交通法》对年空气污染控制法》，该法经过1960和1962两次修汽车等交通工具的排气作了详细规定，如果汽车尾订，表明政府第一次试图从污染源角度控制空气污气中含有烟尘、肉眼可见的蒸气、煤烟、火花、油染；《1965年机动车污染控制法》、《1967年空气质性物质等，交通部门可以根据《道路交通法》禁止量法》、《清洁空气法》(1970年颁布，经1977年、该车辆的使用。1990年两次修订)、《1965年机动车空气污染控制(2)赋予地方公共团体执法权。从1946年的法》、《1967年空气质量法》。根据法律的规定，美《曼彻斯特法》开始，到1956年为止，约有50个地国采取了多种治理大气污染的措施。方公共团体被承认拥有指定无烟区和限制使用燃料(I)制定环境标准。《清洁空气法》规定，美的权限，以通过条例实施对大气污染的控制，防止国联邦环保局应当为那些危害公众健康和福利的大侵害。气污染物规定“国家环境空气质量标准”。根据(3)建立完善的空气监测体系。目前，英国已《1965年机动车污染控制法》，全国从1968年开始有1600多个空气质量监测站，其中多个监测站每日实行机动车排放高标准。不间断向社会公众发布监测数据，接受社会公众的(2)实排污权交易。排污权交易是通过市场体监督。制促进企业主动守法的经济制度之一。在《清洁空(4)设定大气保护的特定区域，改造设备，推气法》中制定“泡泡”政策，即将一地区的环境容广清洁能源。在禁止任何排放任何烟尘的无烟区，量设定为大泡泡，该地区某企业的大气污染排放量政府对设备的改造予以补贴；在其他烟尘排放地区，为小泡泡，在该地区容量限定的前提下，所有企业则对燃料的使用和燃烧设备作出细致的规定，包括的小泡泡之和小于大泡泡。在环境总量限制范围内，规定烟囱的高度。对违规的主体将处以高额的罚款。企业可以自主选择减排或在市场购买指标以满足排1．3日本放需要。对于减排的企业可以通过将剩余“泡泡”二战以后，日本倾注所有精力大力发展经济，量在市场上出售，从而获得一定的经济效果。因一味重视经济的发展速度，忽视经济发展与环境(3)实施严格的许可证制度。未获许可不得新保护的关系，导致环境问题频生，成为严重污染的建、扩建主要的污染源。在许可证的发放上，如果灾区，人们的生活环境遭到严重破坏。日本的细数州政府违规发放，那么州政府的排污许可证发放权20世纪中期的“世界八大公害”4个位于日本，日将被联邦环保局收回。本称环境问题为公害，因此60年的日本被称为“公(4)联邦政府资助空气污染技术的研究与开害大国”。以此为契机，日本开始用法律手段整理工发。《1955年空气污染控制法》规定联邦政府的援业污染。1962年，日本政府制定了防止大气污染的助金额为500万／年，期限为9年；《1963年清洁空法律的《煤烟排放规制法》。20世纪6O年代，以重气法》将援助金额提高至9000万美元。化工业为主的日本开始接连遭受触目惊心的环境污(5)管理职能的创新。首先是根据污染源的种染事故：富山骨痛病事件、新泻骨痛病事件、熊本类进行分类细化，一是普通的污染源，一是有害的水俣病事件和四日市哮喘病事件。为了控制日益严污染源。对两种不同类的污染源进行不同的环境标重的环境问题，保护受害者的权利，日本政府在大准。其次是对同一排污口的污染源进行统一管理，气污染方面又出台法律：《大气污染防治法》(1968设定统一标准，有别于先前对同一排放源排放的多年制定，1970年修订)、《关于在特定工厂整顿防治种有害污染物分别。第三，是对有害污染源的管理公害组织法》(1971年)。重点在污染设备和技术的管理上，通过对生产流程(1)大气污染管理体制。日本政府采取政府一的环境管理控制污染源的排放效果。企业一公众～体化的管理模式，即中央政府制定环1．2英国境政策和法律，提出大气污染控制标准，并提供资英国大气污染主要是燃煤污染和汽车尾气污染。金用于环境监测建设；地方政府根据总控标准与企为了治理大气污染，英国出台多部法律：1848年的业缔结公害防治协议；社会公众积极参与到企业的《公众健康卫生法》、1863年的《工业发展环境法》、公害防治协议当中，增强大气污染防治的社会管理 宋海鸥等：国外环境治理措施的阶段性演变：工业污染治理——以美、英、日三国为例47能力。放污水的企业必须办理排污许可证，规定了企业在(2)污染源治理措施。针对固定污染源，采用排污前必须履行减排的义务。许可证需要通过公示浓度控制法、K值控制法和总量控制法相结合的管和严格的审查程序才能取得，在此期间，社会公众理措施，通过政府与企业之间的协定，企业采取脱有权对排污企业进行监督，如果排污者未取得许可硫和脱氮技术减少二氧化硫和氮氧化物的排放量。证的情况下排污，则有可能面临刑事指控。针对移动污染源，则通过更新汽车能源，鼓励机动(4)严格法律责任。根据《清洁水法》的规车制造商开发和生产低排放量汽车的方式。定，环保部门可对违法的企业处以较小数额的罚款，(3)经济刺激措施。在总体的大气污染防治措是为行政制裁；如果法律数额较大，则对企业提前施中，也采取经济制度，如根据不同环境容量拉开民事诉讼，由法院可以判令被告停止违法行为，颁排污费的征收层次(容量越低，收费标准也高)；发永久禁止令或者临时禁止令，并可以根据企业违对于高硫燃料，征收二氧化硫税；对企业在脱硫设法行为的严重程度、因此获得的利益、违法的主观施建设上的资金给予政府支持。方面等因素按Et记罚，罚款额度为每日不超过25000(4)企业公害防止管理员制度。该制度是根据美元。严格的法律责任带来的高额罚款足以震慑企1971年《关于在特定工厂整顿防治公害组织法》设业的违法行为。立的，其职责是测定企业排放的污染物，管理污染2．2英国处理设施，将测定的数据记录整理之后上报有关部作为工业革命的发源地，英国的工业发展较早，门，凡未经公害防止管理员签字的数据均不能被认早期对泰晤士河的污染是工业污染的一个典型代表，定为正式数据。企业公害防止管理员制度的基本作为此，英国政府针对水污染防治开展了一系列的用在于确保企业遵守法令规定的限制标准，自觉地工作。对污染物排放设施进行管理，从质和量两方面掌握首先，加强议会立法。在水污染防治方面先后污染负荷对污染物进行测定和记录，并对公害防止制定《河道法令》(1847)、《公共卫生法》(1848设施进行管理和保养。同时，它还是行政管理部门年制定，经1855年、1860年、1875年、1926年、一企业一当地居民之间的纽带，对企业主动守法减1936年多次修订)、《清洁水法》(1960)、《水资源少污染的排放起到了积极的作用。法》(1963年制定，1991年修订)、《水法》(1973年制定，1989年修订)、《环境保护法》(1990年)。2水污染治理措施其次，改善污水处理设施。政府出资兴建大量2．1美国的污水处理厂，运用政府财力治理污染，达到了较美国水污染的立法工作启动较早，在1899年制好的效果。还改善城市污水排水系统，并将之修建定《河流和港口法》中就有关于禁止向河流中倾倒成具有世界典范性的排水系统。垃圾的规定。随后，在水污染防治领域相继出台第三，加大处理力度。如《河道法令》中规《石油污染法》(1924年)、《1948年水污染控制法》定，如果企业存在污染河道的行为，法院可以对企(1956年、1961年修正)、《水质法》(1965年)、业判处每日50英镑的罚款，直到企业改正违法行《清洁水法》(1972年颁布，经1977年、1987年两为为止。1990年制定的《环境保护法》更是强化了次修订)、《安全饮用水法》(1974)。在水污染治理处罚力度，对违法者课以高额罚款，如未经许可向方面，美国采取一些重要措施：海洋投放废弃物者的罚款从2000英磅增加至5万(1)明确水环境质量标准。《水污染控制法》英磅。1956年修正案首次采用直接以水质标准为依据进行第四，加强河流工作的管理，专门设立成立了水污染管理的方法，规定了在州和联邦政府都可行国家河流管理机构，并对其他部门进行了机构改革，的水环境质量标准，这一标准成为州际水质量标准从而在管理体制上保障水污染的防治工作。的基础。该修正案要求各州在1967年前制订出州际2．3日本水体水质量标准，同时水质法也要求各州制订出废二战后，日本集中力量发展重化学工业，由于物排放的负荷分配，以保障排放的污染物负荷量不缺乏有效的环境管理，环境污染日趋严重，20世纪超过水环境质量要求。世界八大环境公害事件有一半发生在日本，水污染(2)设立国家排放限制准则和标准。限制准则十分严重，如骨痛病事件(镉中毒造成)、水俣病以技术为依据，根据不同行业的工艺、污水产生量、事件(甲基汞中毒造成)等，日本的渔业几乎遭到处理技术等因素确定污染物排放限值，并根据排放毁灭性的扣‘击，日本人的健康受到巨大威胁。因此，的途径划分为直接排放源执行的标准、公共处理设日本加大对环境的治理力度。施排放源执行的标准以及间接排放源执行的标准。(1)立法工作全面进行。1958年，日本政府为(3)排污许可证制度。强调任何向美国环境排了应对水污染事故频发的问题颁布了《关于公共用 48宋海鸥等：国外环境治理措施的阶段性演变：工业污染治理——以美、英、日三国为例水域的水质保全的法律》以及《关于工厂排水等规了排污者的义务，也使立法有了可操作性。定的法律》；1970年颁布了《水质污染防治法》；此(2)市场机制的应用。在固体废弃物的管理后又相继颁布《河流法》、《二恶英特别防治法》。上，美国政府采取了引入市场机制的策略，即联邦在特殊水域保护方面，颁布了《湖泊污染防治法》、政府制定固体废弃物应达到的总的目标和阶段目标，《濑户内海污染防治法》、《有明海与八代海污染防通过发放许可证制度放手让那些能以最经济有效方治法》、《水源保护地污染防治法》、《琵琶湖区发展法达成这个目标的企业去实现政府的既定目标。这特别法》等。些企业还可以向难以达成这个目标的人出售额外信(2)设立严密的环境管理体制。日本水环境行用度的方式减少废弃物的排放。政管理方面除了环保部门拥有较强的执法权之外，(3)经济措施的运用。对固体废弃物收费，具国土交通、农林水产、经济产业等部门都有一定的体情况如下：第一，用户收费制，要求产生固体废环境管理权力。物的责任人缴纳一定的费用，以承担其对社会的责(3)创建独特的环境管理方法。与大气污染防任；第二，填埋税，对需要进行填埋的垃圾收税，治一样，日本采用政府与企业订立协议的方式，促以提高固体废物的综合利用效率，减固体废物的进企业积极防治污染。这种类似君子协议的方式在浪费。日本之所以有独特效果与日本公害危机遭到社会公(4)生产者责任延伸制度。美国环保局认为，众强烈不满有直接关系，因此协议配合公众压力对不同的产品需要不同生产者责任延伸制度。政府倾控制工厂排污在实践中发挥了令人瞩目的效果。向于利用市场的力量实施生产者责任延伸制度，支(4)政府投入资金建设污水处理厂，保障向环持各州政府探索电子废物的各种管理途径。美国目境中排放的污水能达到环境标准的要求。污水处理前在联邦层次上鼓励实施生产者责任延伸的相关政厂均配置有先进的污水处理系统，能有效处理污水策主要有：伙伴协定、自愿性产品环境资讯、强制中的氮、磷等有机物，保护水环境的安全。性公开环境资讯、强制标识产品内容等。美国加州(5)企业环境管理。在日本，一定规模的企业于1989年通过了《综合废弃物管理法令》，要求在必须要配备一名环境工程师作为企业的主管经理之2000年以前，对50％的废弃物，要通过源削减和再一，他必须经过大学的专业教育并通过全国统一的循环的方式进行处理，未达到要求的城市将被处以考试获取证书后，才能担任该职务，公司必须赋予每天1万美元的行政性罚款。他行使环境保护责任的绝对权力。3．2英国(6)环境教育。通过提高全民的环保意识，公英国政府1974年颁布的《污染控制法》和众参与环境保护，环境教育在日本的环境保护中起1990年的《环境保护法》中对固体废弃物污染防治到积极的作用。做了规定，1994年《废物管理许可证管理条例》和2003年《废物管理文件4》等加强了对固体废物的3工业固体废物污染治理措施处置工作，形成了较为完善的固体废弃物污染治理3．1美国制度。工业固体废物是美国主要的污染物之一，大量(1)废物管理许可证制度。该制度是通过行政的固体废物不仅严重污染土壤、地下水，还威胁着许可的方式对“指令废物”处理、回收、处置等行人们的身体健康。美国政府在1965年制定了《固体为进行约束，确保这些行为不会造成环境污染及人废物处置法》(1980年修订)，1970年国会修正了体损害。废物管理许可证可以在环境署的批准下转该法并更名为《资源回收法》，成为美国迄今最重让；在持证人因故被吊销和暂扣许可证的情况下，要的固体废物管理的综合性法律。不免除其对填埋场绿化和监测的义务；违反规定转(1)立法详尽规定固废排放者的义务。以“小让许可证或者违反其法定义务，持证人可能被处以量固体废弃物排放者”为例，《资源回收法》首先较高额度的罚款或监禁。明确排放者的固废排放量，“在一个月中所排放的固(2)生产者延伸责任。生产者延伸责任主要是体废弃物总量超过100公斤低于1000公斤”；其次，指生产者必须负责产品使用完毕后的回收、再生和明确说明美国环境保护局是根据该法的哪些内容来处理的责任，其策略是将产品废弃阶段的责任完全定义小量排放者的，明确小量排放者的具体规定；归于生产者。在具体实施上，英国为执行《欧盟包第三，说明这些规定的应用范围，具体适用在哪里装和包装废物指令》而制定了《生产者责任义务管有效；第四，从何时开始排放者必须使用环境保护理规定》和《包装管理规定》，要求操作处理的包局的排放清单以及清单必须含有的内容；最后，该装超过50吨以及营业额超过200万英镑的企业，需法规定了在有效期标准和日期产生之前，排放者应要承担包装回收义务。在回收方法上采取材料再生该在何种条件下排放废弃物。详尽的规定不仅明确利用、能量回收、制堆肥以及生物降解的方式。 宋海鸥等：国外环境治理措施的阶段性演变：工业污染治理——以美、英、日三国为例49此外，英国还对工业固体废物征收填埋税，设发展模式，循环经济改变了传统的经济增长方式，立废物回收基金等管理制度防治工业固体废弃物的正成为21世纪世界各国经济发展与环境保护结合、污染。实施可持续发展战略的重要途径、实现方式和战略3．3日本选择。尽管我国出台了《循环经济法》，但我国循(1)分类细化。日本在1970年颁布了《废弃环经济社会的建立仍有较长的路要走。我国工业废物处理法》，根据该法的规定，将废弃物分成家庭废弃物的综合利用率较低，未来应当借鉴美国、日本弃物(我们称之为生活垃圾)和工业废弃物两类，等国的经验，做到“减量化、资源化、再循环”，其中家庭废弃物由政府处理，而工业废弃物的处理尽最大可能提高资源的利用率，降低废弃物的排责任由企业承担。放率。(2)循环利用的政策推进。El本政府在上世纪4．4创新管理体制，尽快建立企业环境监督员制度90年先后制定了三部与循环利用有关的法律，分别日本企业公害防止员制度对日本企业环境守法是《再生利用法》、《环境基本法》、《容器包装再生意识的提高和日本环境的改善起到了巨大的作用，利用法》、《建设废材再生法》，并在1991年和1997这种独特的管理制度有效连接了政府管理部门和企年两次对《废弃物处理法》予以修订，2000年颁布业，不仅能有效促进企业主动守法，也改善了政府了《建设循环型社会基本法》，以全面促进资源循有关部门环境执法的执行状况。环利用，至此13本确立了工业废弃物循环利用的法4．5运用市场机制，提高企业主动守法的意识律体系。《废弃物处理法》要求企业不仅要尽可能第一，可设立环境保护专项基金，向主动减排减少工业废气的产生量，更应当对产生的工业废物和进行技术、设备改造的企业提供资金支持。进行再生利用。近年来，“零排放“的思想逐渐在第二，在排污费征收方面，首先应划分排污费日本企业中形成共识，即通过各工业部门间有效和收费层次，依据企业的排污状况和当地环境容量分有组织的合作来将资源和能源转化，从而把产生的梯度收费；其次应当扩大排污费的征收主体和征收废物和对环境的负荷减到最低限度。项目，加大排污者的环境责任。以固体废物为例，应扩大现有立法仅对危险废物收费的规定，将大量4国外工业污染治理措施对我国的启示的一般工业废物纳入收费范围。4．1推行清洁生产，从源头治污第三，实行排污权交易制度。在我国已有的水环境污染其本质在于资源的不合理利用，导致污染排污权交易实践的基础上建立排污权交易市场，资源的巨大浪费，进而污染环境。实行清洁生产的明确交易规则，促进企业主动改善排污状况，促进目的在于通过生产全过程的控制，节约能源，减少全社会环境质量的改善。污染物的产出，实现社会、环境和经济效益的最大化。在能源的选择上，尽可能采用清洁能源，使用参考文献：对环境影响力最小的及其设备，改造企业的生产环[1]梅雪芹．工业革命以来英国城市大气污染及防治措施研究[J]境和工艺，减少污染物的排放。．北京师范大学学报：人文社会科学版，2001(2)：56—57[2]仇水胜，黄环．美国水污染防治立法研究[c]．中国环境资源4．2加大政府污染治理投入法学研讨会，2005我国工业经济的发展带来的水环境污染已经成[3]周军英，汪云岗，钱谊．美国控制大气污染的对策[J]．环境为当今社会一大顽疾，造成了我国“有河皆污”的科学研究，1998(6)：30—36[4]付蓉．日本的环境管理体系[J]．国际电力，2003(4)：15严重局面。在污染治理工作上，应借鉴国外的做法，一l7加大政府在环境保护问题上的投入，从资金上支持[5]郭廷杰．借鉴日本经验推动科技创新促进废物综合利用[J]．企业改善生产设施及、污染监测以及防治污染的科中国资源综合利用，2000(10)：25—27学研究项目；增设城市污水处理厂，提高工业污水[6]陶建东，王修JiJ．工业固体废物资源化的思考[J]．再生资源处理能力，降低河流的富营养化程度，改善我国的与循环经济，2010(6)：33—35[7]吕静．生产者延伸责任及国外相关立法综述[J]．中国发展，水环境状况。2007(1)：43—464．3大力发展循环经济，提高废弃物综合利用率在发达国家，循环经济在提高资源利用率、缓作者简介：宋海鸥(1976一)，女，河南安阳人，硕士，讲师，主要解资源短缺、减轻环境污染影响等方面已产生了显从事环境法的教学与研究工作；毛应淮(1947一)，男，浙江义乌著效果。作为一种以可持续发展为目标的新型经济人，副教授，主要从事环境监察的教学与研究工作。'