闽江流域农业面源污染治理决策分析.pdf

'理论研究議闽江流域农业面源污染治理决策分析□黎元生胡熠流域既是特殊的自然地理区者战略管理的一种分析工具，它们认可，并成功地适应新的现实[1]域，又是区域经济增长的重要单以“价值”、“能力”和“支持”三个的过程”。元。改革开放以来，随着福建省要素及其相互关系为框架，开展（二）“三圈”理论适用于农业工业化、城镇化和农业现代化的对公共政策的制定和执行进行相面源污染治理的决策分析。与城快速发展，粗放型经济发展方式机分析。主要观点是：政府制定市生活垃圾污染、工业点源污染所带来的闽江流域水污染问题日任何公共政策或实施战略计划相比，农业面源污染具有“点多、益凸现。自20世纪80年代以来，时，必须坚持价值（V）、能力(C)与面广、源杂、分散隐蔽、不易监测、福建省政府组织开展了多期的重支持(S)三个因素相互统一的原难以量化”等特点。欧美发达国点流域水环境综合整治工程，虽则。家经过上百年的努力，工业点源然闽江上下游中心城市和工业点不同公共政策的制定和实污染才得到有效控制，目前农业源污染得到有效治理，但是遍及施，可能包含着价值、能力和支持面源污染已成为绝对主要污染城乡的农业面源污染呈现加剧趋等“三圈”的不同组合。政策方案物。1990年美国面源污染占污染势，表现出污染范围广、污染源种或计划项目只能是“愿景”，没有总量的2/3，其中农业面源污染的类多和污染危害大等特点，农业实施能力和公众支持，那只能梦贡献率为68%～83%，氮、磷营养面源污染已成为“十二五”期间闽想（梦想区V），有价值又有能力元素是农业面源污染主要的污染江流域水环境综合整治的重点和就可成为实现梦想之区（梦想实物质。丹麦270条河流中94%的难点。本文将“三圈”理论引入农现区V+C）；缺乏公共价值只是代氮负荷、52%的磷负荷是来自于业面源污染治理的分析框架，剖表少数人的利益，属于别人的梦农业面源污染。[2]发达国家既有析闽江流域农业面源污染治理决想（别人的梦想区S），甚至可能给较强的政府执行能力，又有广泛策面临的制约因素以及政策导公共利益带来严重损害（噩梦区的公众支持力度，它们通过采取向。C+S）；具备价值、能力和支持三个立法、发展替代技术、实施补贴等条件，那就可以放心去做（耐克区政策措施以及生物工程技术手一、闽江流域农业面源污V+C+S），然而这只是一个理想状段，建立了相对完善的农业面源染治理决策的分析框架态，更多的公共决策是具有公共污染治理机制，取得明显的治理（一）莫尔的经典“三圈”理价值，但目前尚无能力或尚未得效果，以美国为例，1990-2006年论。“三圈”理论是由哈佛大学马相关者支持，这就要求政府官员期间农业面源污染面积就减少了克·莫尔教授在《创造公共价值:提升自身的领导力，开展工作创65％。[3]当然，由于受到各国（地政府战略管理》（1995年)一书中新，“将新的尚不欢迎的现实，呈区）政治经济体制、经济发展水最早提出的。该理论是关于领导现给个人、组织或整个社会，让他平、农业产业结构以及自然地理議国家社科规划项目《基于生态文明建设的流域生态服务供给机制研究》（12BKS043）、福建省社会科学规划项目《闽江流域生态服务网络化供给机制与政策创新》(2011B096)、福建省科技厅软科学项目《闽江流域农业面源污染治理机制与对策研究》(2011R0036)的阶段性成果。14农村财政与财务2014年第3期 理论研究条件等诸多因素的影响，不同流养殖业提高了农产品附加值和农针对的是那些具体的、可以用指域农业面源污染治理决策面临着民收入水平，同时加剧闽江流域标量化的环境问题以及点源污不同的价值、能力和支持等三圈面源污染程度。因此，农业产业染，但对点多面广的农村面源污的不同组合。近年来我国长江、结构升级与环境保护之间的矛盾染治理并不明显。当前地方政府珠江等大江大河流域以及福建省和冲突，突出地表现为流域农业开展农业面源污染治理主要采取闽江、九龙江等区域性流域的农面源污染问题。闽江畜禽养殖污物理和生物防治等工程技术手业面源污染日益突出，农业面源染负荷约占全流域的60%，畜禽段，相对忽视农民参与式激励性污染治理虽然具有明显的公共价养殖废水的COD和氨氮排放量分政策体系的构建，尤其是在现行值，但它明显受制于地方政府有别约为流域工业废水排放量的的碎片化行政体制下，地方政府限的资源能力以及粮食安全、农5.7倍和7.5倍；闽江下游福州市不仅要鼓励农民参与面源污染防民增收等现阶段更重要的民生需郊16种蔬菜的硝酸盐含量超标严治，而且要处理部门间利益矛求，农业面源污染治理面临着制重，已达到世界卫生组织规定上盾。农业污染防治工作涉及到环[5]度、技术等多个相互矛盾的制约限的2.76倍。农业面源污染所保、农业、畜牧、林业、国土、水利因素。因此，加强农业面源污染产生的化肥、农药、重金属残留物等多个部门，各部门职能交叉重防治，既是加快农业发展方式转等有害物质一旦进入水体，会直叠、存在空白，缺乏统筹协调，难变的根本要求，又是区域环境管接殃及水生生物，某些有毒物质以监管到位；各个部门之间谁也理中需要政府着力破解的重要课还可能通过食物链的密集作用使无权命令或指挥、协调别的机构，题。处于食物链高位的人或畜中毒。部门间责任权利边界模糊导致经可见农业面源污染不仅会加重流常出现沟通不畅、协作不力、相互二、闽江流域农业面源污域水体的营养化，加快土壤退化，推诿与扯皮的现象。县、乡（镇）、染治理决策的“三圈”组合危及流域生态安全，而且影响着行政村基层环保能力十分薄弱，特色优势农产品外贸出口的竞争绝大部分乡（镇）和行政村没有专（一）农业面源污染治理具有力，影响着消费市场的食品安全门的环保机构和队伍，农业污染明显的公共价值。上世纪90年代和人民群众的健康福祉。加强农“无人管、无力管”的现象普遍。以来，福建省农业产业结构逐步业面源污染综合防治已刻不容（三）农业面源污染治理中的由过去“以粮为纲”的单一结构向缓，既是生态省建设的重要内容，农户支持度低。从农业微观经营农林牧副渔并举的多元结构转又是加快农业发展方式转变，保角度看，农户经营行为短期化是变，具体表现为种植业比重下降护人民群众健康的大事。导致农业面源污染的直接根源。和养殖业比重上升、粮食比重下（二）农业面源污染治理的执农民是理性的，“全世界的农民在降和经济作物比重上升。1990年行能力有限。我国现行环境政策处理成本、报酬和风险时是进行至2010年福建省“肉猪年出栏数”主要是针对工业点源治理而设计计算的经济人。在他们小的、个由766.46万头上升到1963.31万的，各级政府主要采用“命令—控人的、分配资源的领域中，他们是头，粮食种植面积由2745.92千公制”性的行政手段、排污收费等约微调企业家，调谐做得如此微妙顷下降到1232.30千公顷，经济作束性的经济手段和强制性的法律以致许多专家未能看出他们如何物由同期的665.35千公顷上升到手段，向企业提出具体的污染物有效率。”[6]农产品市场是一个完1038.59千公顷。[4]同期单位耕地排放控制标准，或者命令其采用全竞争市场，个体农户在农产品面积化肥、农药和薄膜施用量以以减少污染物排放量为目的的生销售中难于把握市场价格，只能及畜禽污染物排放均大幅度增产技术标准，从而达到直接或间采取以大量施放化肥农药和增加加。闽江上游的三明和南平两地接限制污染物排放，改善流域生种植养殖面积及数量为主要手市是福建省现代农业比较发达的态环境的目的。但是，这种“命令段，以追求产值最大化为直接目地区，规模化、集约化的种植业和一强制”性的环境治理范式，往往标；并在利用公共环境资源创造农村财政与财务2014年第3期15 理论研究自身财富的同时，尽量地将生态加强环境保护宣传，提升全社会2.完善农业面源污染防治的环境治理成本外部化。随着福建对环境治理的价值认同和支持。组织体系。增加县级环境监察执省工业化和城镇化进程的演进，从政府的角度看，需要由经济增法人员的编制，确保达到国家规大量的农村青壮年劳动力转移到长型政府逐步转变为公共服务型定的要求。在条件允许的乡镇先城市，“386199”部队成为闽江上政府，由以GDP为中心的政绩观试点设立环保机构，争取用3年游南平、三明等地区农业生产经以及官员考核体系转变为注重绿的时间，所有乡镇全部设立环保营的主力军。由于大多数农民文色GDP、公共服务和民生改善的站，从根本上扭转农村环保“缺化素质和环保意识较低，没有掌综合指标评价体系，紧紧围绕“建胳膊少腿”的状况。在农村“六握好正确的、环境友好型田间管理设生态文明”战略目标，充分认识大员”基础上设立环保员，加强技术，在缺乏农业技术辅导的情况农业面源污染防治在区域节能减农村环保宣传、环境监督等执行下，主要根据往年经验过度施放化排中的重要性和紧迫性，把农业力。肥农药，个体农民大量利用化肥和面源污染防治工作提到政府环境3.设立农业面源污染综合防农药，既可以获得较高的产品和经治理的重要议事日程。从农民的治示范区。在目前环境治理的组营收益，又可以从繁重的劳动中解角度，通过形式多样的宣传教育，织资源能力有限的条件下，遴选脱出来，减少劳作的艰辛。“高度依提高农民对面源污染危害的认若干个条件较好的区域，设立赖化肥农药”不仅是农民的理性识，引导农户树立现代农业与环省、市和县不同层次的农业面源选择，而且已成为他们的一种生境保护协调发展的理念，探索资污染综合防治示范区，是一种现产方式和生活习惯。[7]源节约型和环境友好型农业的发实可行的选择。围绕农田化肥农展路子。同时扩大公民对农村环药减施、农村生活垃圾集中处理三、闽江流域农业面源污境保护的知情权、参与权和监督和规模化养殖污染物资源化利用染治理决策导向权，让大家共同减少污染，关爱家等领域推广综合防治技术。实行（一）提升全社会对环境治理园。奖励和补助相结合的投入方式，的价值认同和支持。早在2000多（二）提升政府面源污染防治加大“以奖代补”、“以奖促治”政年前，哲学家亚里士多德就说过：的能力。策支持力度，加强农业面源污染“凡是属于最多数人的公共事物1.加快农业面源污染防治立防治。按照“谁投资、谁受益”的常常是最少受人照顾的事物”。法。当前我国缺乏从源头控制农原则，运用市场机制，吸引社会农业面源污染加剧的思想根源是业面源污染的限定性生产技术标资金参与农村环境保护基础设施政府和农民的环境观念淡薄，政准，缺少针对农业面源污染综合建设。采取多种方式，发动个体府部门没有把农村环境保护工作防治的环境经济政策；原则性规农民、专业合作组织自愿筹资筹纳入工作重点，存在着“重经济轻定多，配套性细则规定少，可操作劳，参与面源污染防治。探索建环保”、“重城市轻农村”、“先污染性不强，责任追究机制不完善。立村民环境自治机制，通过村规后治理”、“放任自然消减”的思以流域为单元进行立法，加强农民约等方式起到相互监督、相互想；农民环保意识普遍较差，责任业面源污染防治是发达国家的普约束的作用。感不强，粗放经营和随意排污等遍经验。基于福建水系的相对独（三）建立农户参与式治理的生产生活方式短时期内难以改立性，建议制定《福建省流域农业激励约束机制。建立利益相关者变。党的十八大报告将生态文明面源污染防治条例》，加快建立健激励相容机制是流域农业面源污建设放在更加突出的战略位置,全农业生态环境管理法律法规体染治理的关键环节。中央政府的强调要“增强生态产品生产能系，完善农业环保执法监督监察规制缺失、地方政府的GDP偏好、力”，并把生态环境纳入政府基本机制，并尽快制定农业生态环境个体农户的驱利性和第三部门发公共服务范畴。提高政府的执行保护管理办法及防治农业面源污育的滞后性，使得流域面源污染能力，增加农民自主参与的力度，染实施方案。成为个体理性选择所造成的“集16农村财政与财务2014年第3期 理论研究体行动的困境”。流域面源污染术援助、有机肥价格补贴和尾水2009(1):50.有效治理将取决于能否通过创新标准等三项政策为例，农户对无[4]根据1990-2011年福建省性的思维方式加强利益相关者互偿技术援助政策的接受意愿最统计年鉴整理所得。惠基础上的互动，建立相互间激大，尾水标准政策的接受意愿最[5]邱孝煊，黄东风，蔡顺香.励相容机制，摆脱集体行动的困低。因此，以提高化肥利用率为福州蔬菜污染及污染源调查和治境，实现多元主体信任合作机特征的无偿技术援助政策，既能理研究[J].福建农业学报2009，15制。这就要求政府不仅仅要采取从源头减少化肥施用量的政策目(1):15-21.强制手段，包括严禁销售高毒高标，又能降低农业经营成本，有效[6]W·舒尔茨.穷人经济学[A].残留农药、对被列入“双禁”的“两地实现了经济效益与环境效益双王宏昌.诺贝尔经济学奖金获得高”农药全面清出市场，在农业生赢的结局，是未来农业面源污染者讲演集(1959～1981年)[C].北京:产上禁止使用等，同时更要建立治理政策设计的首要选择。[8]政中国经济出版社,1986.以经济激励导向的鼓励性政策，府提供无偿技术援助等以激励为[7]饶静、纪晓婷.微观视角下引导农户由被动参与转变为主动导向的政策措施，使得农户在最我国农业面源污染治理困境分析参与、由政府单边治理向政府企大化个人利益的驱动下，愿意采[M].北京：农业技术经济业和农户多元治理主体共同治理取有利于环境政策目标实现的经2011.12.11～16.转变、由以强制为主的政策导向济行为，最终使农户在达到个人[8]韩洪云、杨增旭.农户农业转变为激励为主政策导向，由以目标的同时也实现了环境政策的面源污染治理政策接受意愿的实末端治理为主转变为农业生产全目标。证分析[J].北京：中国农村经济过程治理，建立起政府引导、农户参考文献2010.1自主参与的流域农业面源污染治[1]曹俊德“三圏”理论的核心（作者单位：福建师范大学经理机制。政府环境政策的效果和思想及决策方法论意义[J]．北济学院，中共福建省委党校管理农业面源污染控制目标的顺利实京：国家行政学院学报2010（1）．学教研部）现，取决于农户对农业面源污染[2][3]卞辑部.美国如何治理责任编辑：洪峰治理政策的接受意愿。以无偿技农业面源污染[J].北京：北京农业县乡工作交流如皋市投入2.96亿改造农桥农路近年来，农村公路上的车辆里县道的强度，累计投入1.8亿虚设的现象，确保工程质量的优越来越多。许多建成于上世纪八元，大大改善了农民出行条件。良率。在此基础上，市交通局还十年代的农桥、农路已逐渐不堪2013年，该市财政局和交通将干线公路管理模式引进农桥改重负，成了危桥、颠路，给百姓局共同建立“政府监督、业主监造工作中，按照“统一标准、统的生产生活带来极大的不便。为管、社会监理、企业自检”的四一设计、统一监管、统一招标、了解决这一难题，江苏省如皋市级质保体系，在桥梁每一个标段统一验收”要求，做到严格按规2012年新建改造农村公路和通航均安排监理人员进行监理；加大程办事，杜绝程序不规范现象。航道及四级河道上的209座桥原材料检查频率，严禁偷工减料（江苏省如皋市长江镇财政梁，累计投入1.16亿元；建设通和不合格材料进场；加强现场监和资产管理局吴国忠、吴环宇供往集中居住点和村村通公交线路管力度，杜绝国有资产监控缺稿）的农村公路150公里，提升30公失、监理不到位、监理体系形同责任编辑：欣闻农村财政与财务2014年第3期17'